Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 mayo 2008

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil ocho.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recursocontencioso-administrativo que con el número 7/2005 ante la misma pende de resolución, interpuesto por doña Rebeca, en su condición de Presidenta del CONSEJO DE LA JUVENTUD DE ESPAÑA, representada por el Abogado delEstado, frente al Acuerdo de 15 de noviembre de 2004de la Junta Electoral Central (Expte. NUM000).

Habiendo sido parte recurrida la JUNTA ELECTORAL CENTRAL, representada por el Letrado de las Cortes Generales.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por doña Rebeca se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 15 denoviembre de 2004 de la Junta Electoral Central a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivandola reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para queformalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer loshechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:

"(…) dictar sentencia que ESTIME ESTE RECURSO Y ANULE Y DEJE SIN EFECTO EL ACUERDO IMPUGNADOpor no serconforme a Derecho; o SUBSIDIARIAMENTE, REFORME parcialmente DICHO ACUERDO REDUCIENDO LA SANCIÓNIMPUESTA AL MÍNIMO PREVISTO EN LA NORMA 120,20 €".

SEGUNDO.- El Letrado de las Cortes Generales, en representación de la JUNTA ELECTORAL CENTRAL, se opuso a lademanda pidiendo:

"(…) sentencia desestimatoria del recurso y confirmatoria íntegramente de la resoluciónrecurrida".

TERCERO.- No hubo recibimiento a prueba del proceso y se señaló para votación y fallo laaudiencia del día 14 de mayo de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El Acuerdo de 15 de noviembre de 2004 de la Junta Electoral Central (JEC)impuso a la aquí recurrente doña Rebeca, en su condición de Presidenta del Consejo de la Juventud de España, la sanción de multa de 800euros, trasdeclarar que había incurrido "en una infracción delartículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, por vulneraciónde la norma impositiva contenida en elartículo 50.1de la misma".

El origen del Expediente en que fue dictado el Acuerdo anterior fue una denuncia presentada el 31 de mayo de 2004 ante laJEC, por el representante de COALICIÓN EUROPEA, en la que se hacía constar que en la sede de dicho partido se habíarecibido un paquete remitido por el Consejo de la Juventud de España, dirigido a la Federación "CONCORDIA", cuyo contenidoeran diversos folletos, carteles y pegatinas del Partido Socialista Obrero Español "donde claramente se PIDE EL VOTO a lareferida formación política".

Ese Acuerdo de la JEC fue también precedido de una propuesta del Instructor designado en el acuerdo de incoación que declarólos siguientes HECHOS PROBADOS:

"Por la inculpada se ha realizado la remisión a distintas entidades de una carta de incentivación de la participación en laselecciones de Diputados al Parlamento Europeo de 13 de junio de 2004, incluyendo en ella carteles, pegatinas y otroselementos de propaganda electoral a favor del Partido Socialista Obrero Español".

SEGUNDO.- El actual recurso contencioso-administrativo de doña Rebeca se dirige contra ese Acuerdo de 15de noviembre de 2004de la Junta Electoral Central que antes se ha mencionado, postulándose en la demanda su anulación y,subsidiariamente, su reforma parcial para que la sanción impuesta sea reducida "al mínimo previsto en la norma de 120,20 €".

En su apoyo se aducen los tres motivos de impugnación que más adelante se indicarán, que van precedidos, primero, de unreconocimiento del hecho de la distribución, por parte del Consejo Español de la Juventud, de la documentación que con ese finentregó la organización "Juventudes Socialistas", y, segundo, del señalamiento de lo que la parte recurrente califica de "hechosrelevantes", integrados por lo siguiente:

(a) Que "Juventudes Socialistas" es una organización juvenil que forma parte del Consejo de la Juventud de España.

(b) Que "Juventudes Socialistas" entregaron al Consejo documentación para ser distribuidaentre el resto de las organizacionesjuveniles participantes en el Consejo.

(c) Que la autoría de esa documentación y el remitente fueron las "Juventudes Socialistas".

(d) Que el Consejo se limitó a la mera distribución de la mencionada documentación.

(e) Que no existe precepto legal que faculte al Consejo para filtrar, censurar o sujetar a previa autorización la distribución deenvíos , a su través, de organizaciones que participan en el mismo. Y

(f) Que la comunicación cuyo envío es aquí objeto de polémica fue remitida antes de que comenzase la campaña electoral.

Conel presupuesto de esos datos que acaban de exponerse, los tres motivos que la demanda desarrolla son los queseguidamente continúan.

– Hay un motivo I que niega que haya existido infracción delapartado 1 de artículo 50 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG).

Arranca de estas principales ideas: el tipo de la infracción se construye sobre la prohibición de que la publicidad institucional,permitidaa los poderes públicos, se desvincule de sus fines (entre los que se incluye el de neutralidad política) e influya en laorientación del voto de los electores; la infracción se produce cuando se consuma la prohibición; y la consumación, a su vez,tiene lugar desde que los poderes públicos que convocan las elecciones utilizan la publicidad institucional para orientar elsentido del voto de los electores.

Dice a continuación que el tipo exige estos tres elementos: (a) la intervención de los poderes públicos que convocan laselecciones; (b) que la publicidad realizada pretenda orientar el voto de los electores; y (c) que la conducta sea imputada a susautores.

Y tras todo lo anterior este primer motivo concluye que no concurreninguno de esos tres elementos del tipo de la infracción porestas razones: porque el Consejo de la Juventud de España no puede ser considerado poder público (es una Administraciónlegal de base corporativa, se dice); porque no sufragó con cargo a sus presupuestos, como se le imputa, la campaña de"Juventudes Socialistas"; y porque no ha existido la realidad descrita en el acuerdo (la campaña electoral cuya existenciadeclara la Junta Electoral Central no fue tal, dice la demanda, ya que el Consejo no fue el remitente de la polémicadocumentación sino sólo su distribuidor).

Hay un motivo II que sostiene que el Acuerdo de la JEC vulnera el principio de responsabilidad porque no se dio el doloespecífico que resulta necesario en la infracción electoral que fue aplicada.

Esgrime que los hechos producidos aparecen enmarcados en el cumplimiento de una de las funciones que el Consejo tiene querealizar, consistente en distribuir la documentación que le es remitida por las organizaciones que forman parte del mismo.

– Y hay un motivo III que reprocha la infracción del principio de proporcionalidad.

Aduce que los criterios para graduar la sanción son los establecidos en elartículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicasy del Procedimiento Común (LRJ/PAC), y el Acuerdo de la JEC omitetoda motivación al respecto; y sostiene también que, en todo caso, no existe una debida proporción entre la "conductapretendidamente infractora" y la sanción.

TERCERO.- El análisis de esos motivos de impugnacióndebe ser realizado subrayando, en primer lugar, la importancia quetiene el principio de igualdad en materia electoral, ya que aparece expresamente proclamado en elartículo 23de la Constituciónque, como es bien sabido, reconoce con el rango de derecho fundamental, el derecho de sufragio pasivo.

Como también tiene que recordarse que el sufragio igualitario para la elección de la dos Cámaras de las Cortes Generales es,según disponen losartículos 68.1 y 69.2 de la Constitución (CE) y 8.1de la LOREG,un elemento de suma trascendencia denuestro sistema político, y por ello, paralelamente, la neutralidad de todos los poderes públicos constituye uno de losinstrumentos legalmente establecidos para hacer efectiva esa igualdad que ha de ser observada en el sufragio.

Debiéndose añadir, así mismo, que dicha neutralidad en los procesos electorales es una de las específicas proyecciones quetiene el genérico mandato de objetividad que elartículo 103.1 CEproclama para la actuación de toda Administración pública.

Todo lo cual, en orden a la interpretación que ha de darse alartículo 50.1 de la LOREG, sugiere este criterio: lo único que dichoprecepto ciñe a los "poderes públicos que (…) hayan convocado un proceso electoral" es la posibilidad de la campañainstitucional informativa que regula, porque la prohibición también dispuesta "de no influir en la orientación del voto de loselectores", al ser inherente al mandato de objetividad delart. 103.1 CE, ha de considerarse referido a cualquier Administraciónpública.

CUARTO.- Las que anteceden son, pues, las premisas desde las que han de resolverse esos tres motivos de impugnación y,por lo que se va explicar a continuación, impiden que puedan ser acogidos esos motivos antes reseñados I y II.

No es de compartir la inexistencia de infracción denunciada en el motivo I porque el Consejo de la Juventud de España, conindependencia de su base corporativa, es una Administración pública, como se viene a reconocer en la demanda, y en cuanto tal le afecta esa prohibición de neutralidad electoral que elartículo 50.1 de la LOREGdispone como una concreta aplicación delmandato de objetividad delartículo 103.1 CE.

Tampoco puede coincidirse en la ausencia de culpabilidad que viene a preconizarse para intentar sostener la falta deresponsabilidad del motivo de impugnación II.

La trascendencia que en nuestro sistema democráticotiene el principio de igualdad en el sufragio es algo tan obvio que carecede justificación cualquier alegato que vaya dirigido a eliminar la culpabilidad sobre la base de un posible error respecto delanecesidad de la observancia de dicho principio.

La neutralidad electoral resulta inexcusable en todo momento para cualquier Administración publica y le obliga a abstenerse decualquier clase de actuaciones contrarias a ella (entre las que se encuentra facilitar o distribuir propaganda sobre una concretaopción política).

QUINTO.- Pero sí debe acogerse la denuncia que se hace en el motivo de impugnación III, con el resultado de acceder a lapetición subsidiaria que ha sido deducida en la demanda.

En el recorrido del tramo de sanciones que esté establecido legalmente para el ejercicio de la potestad sancionadora no rige uncriterio de libertad o discrecionalidad absoluta. Al contrario, según dispone elartículo 131.3 de la LRJ/PAC, la elección de unadeterminada sanción, dentro del elenco de las que estén dispuestas como de posible imposición, debe justificarse mediante laconsignación del concreto criterio que haya sido seguido para su graduación y mediante la descripción también de las singularescircunstancias hecho que en el caso de que se trate individualicen dicho criterio.

No se ha procedido así en el Acuerdo impugnado (ni en las actuaciones que le sirven de antecedente), al no figurar unaadecuada explicación de la razón por la que se rebasó el importe mínimo previsto para la multa aplicable. Y no puede serconsiderado en sí mismo un factor de agravación el deber de imparcialidad, ya que su incumplimiento es precisamente eldesvalor que encarna el núcleo de la infracción apreciada.

SEXTO.- Procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo en los términos y de conformidad con lo que hasido razonado, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.

FALLAMOS

1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto pordoña Rebeca frente al Acuerdo de 15de noviembre de 2004 de la Junta Electoral Central (dictado en el Expte. NUM000) y anular parcialmente dicho Acuerdo, por noser conforme a Derecho, al exclusivo efecto de que la sanción contenida en el mismo sea sustituida por la mínima legalmenteprevista para la infracción apreciada.

2.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anteriorsentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera delTribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.