Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 17 octubre 2007

                                                     SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil siete.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 6861 de 2002, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, contra el Auto de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha nueve de julio de dos mil dos, en el recurso contencioso-administrativo número 1389 de 1998.

                                                ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, dictó Auto, el veinticinco de marzo de dos mil dos, en el Recurso número 1389 de 1998, en cuya parte dispositiva se establecía: "Debe declararse la inadmisión del presente recurso por la empresa Canal Satélite Digital S.L y Sogecable S.L., representadas por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, contra la Instrucción sobre el procedimiento de elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general previstos en el artículo 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , por no ser susceptible de impugnación, por lo que se tiene por finalizado este recurso". El Auto citado recurrido en súplica fue confirmado por el de nueve de julio siguiente.

SEGUNDO.- En escrito de seis de septiembre de dos mil dos, el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de las entidades Mercantiles "Canal Satélite Digital, S.L." y "Sogecable, S.A.", interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra el Auto mencionado de esa Sala de fecha nueve de julio de dos mil dos .
La Sala de Instancia, por Providencia de diez de septiembre de dos mil dos , procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO.- En escrito de veinticuatro de octubre de dos mil dos, el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de las Mercantiles Canal Satélite Digital, S.L. y Sogecable S.A., procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación del Auto dictado por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de veintidós de abril de dos mil cuatro .

CUARTO.- En escrito de diecinueve de noviembre de dos mil cuatro, por el Sr. Abogado del Estado, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente. Por providencia de nueve de enero de dos mil seis, se declara caducado el trámite de oposición concedido a Telefonía Media, S.A.U., Generalidad Valenciana, Telefónica Cable, S.A.U, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diez de octubre de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

                                                FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna en este recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve el Auto de nueve de julio de dos mil dos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de veinticinco de marzo anterior, y que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo núm. 1389/1998 interpuesto por Canal Satélite Digital, S.L., y Sogecable S.A., contra la Instrucción sobre el procedimiento de elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general previsto en el art. 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , por no ser susceptible de impugnación la denominada Instrucción a la que hemos hecho referencia.

SEGUNDO.- Conviene antes de seguir adelante hacer algunas consideraciones previas en torno a la cuestión planteada en el proceso. Como antecedentes de la misma es preciso dejar constancia de que la Ley 21/1997, de 3 de julio , reguló las Emisiones y Retransmisiones de Competiciones y Acontecimientos Deportivos y en su Disposición Final Cuarta autorizó "al Gobierno para la creación del Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas" y dispuso la composición del mismo al decir que formarían parte de él, "en todo caso, una representación de las autoridades gubernativas deportivas de ámbito estatal y autonómico; de las Federaciones; de las Ligas Profesionales; de las distintas Asociaciones de Deportistas Profesionales; de las entidades organizadoras de las competiciones y acontecimientos deportivos; de los medios de comunicación social, públicos y privados, y de las Asociaciones de Usuarios y Consumidores". Como consecuencia de lo anterior y en desarrollo de la Ley se promulgó el Real Decreto 991/1998, de 22 de mayo , que creó el Consejo para las Emisiones y retransmisiones Deportivas como órgano colegiado de participación de las Administraciones y de las organizaciones representativas de los sectores afectados, art. 1.1 y le encomendó entre sus funciones "aprobar el catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general, conforme a lo previsto en el art. 4.1 de la Ley 21/1997 , art. 1.2 .a). El art. 3 del Real Decreto dispuso como "órganos rectores del Consejo… el Pleno y la Comisión Permanente" a la vez que en su art. 5.4 b) encargó a la Comisión Permanente "elaborar y proponer al Pleno la aprobación del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general a que se refiere el art. 1.2.a) del presente Real Decreto ".

En la reunión constitutiva del Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas celebrada en Madrid en 29 de junio de 1998, y según resulta del Acta nº 1 del Consejo levantada para la ocasión, se aprobó la Instrucción recurrida. Una vez que el Consejo quedó constituido, según el primero de los puntos del Orden del día, se procedió a la elección de los Vicepresidentes del Consejo así como a los miembros de la Comisión Permanente, puntos 2 y 3 del Orden del día, figurando como punto 4 la "propuesta de procedimiento para la elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general previsto en el art. 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio". El Sr . Secretario del Consejo expuso, según el acta, que "se trata de una instrucción interna, con amparo en el art. 22.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , a través de la cual se pretende establecer un procedimiento en el que se detalla el sistema para la elaboración y aprobación del catálogo y se articula el trámite de audiencia para que todos aquellos interesados puedan efectuar las alegaciones que estimen oportunas con carácter previo a la aprobación definitiva del catálogo por el Pleno del Consejo". Tras la presentación del documento denominado Instrucción que efectuó el Secretario, se produjo un debate con distintas intervenciones que se reflejó extensamente en el Acta, y, finalmente, se votó la propuesta de Instrucción que quedó incorporada al Acta como Anexo III, aprobándose la misma por amplia mayoría, produciéndose tres votos en contra de la aprobación y tres abstenciones, y anunciando dos de los miembros del Consejo que formularían voto particular que presentaron por separado y que constan unidos en el expediente.

El contenido de la Instrucción es del siguiente tenor literal: "PRIMERO.- 1. Corresponde a la Comisión Permanente del Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas la elaboración y, previo el cumplimiento de los trámites preceptivos, la elevación al Pleno para su aprobación, del Catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general.
2. En la elaboración del proyecto de Catálogo, la Comisión Permanente procederá teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 4.2 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , reguladora de las Emisiones y Retransmisiones de Competiciones y Acontecimientos Deportivos y las normas de procedimiento contenidas en la presente Instrucción.
3. En el Proyecto de Catálogo podrán constar, además, de conformidad con lo previsto en el artículo 4.3 de la Ley 21/1997 , las competiciones o acontecimientos deportivos de interés general que, por razones excepcionales, puedan emitirse con cobertura diferida total o parcial.

SEGUNDO.- Elaborado el proyecto de Catálogo, la Comisión Permanente solicitará a la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, la emisión, en el plazo máximo de diez días, del informe preceptivo contemplado en el artículo 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , reguladora de las Emisiones y Retransmisiones de Competiciones y Acontecimientos Deportivos.

TERCERO.- 1. Simultáneamente, la Comisión Permanente efectuará el trámite de audiencia a los interesados, previsto en el mismo precepto legal, para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, los interesados puedan presentar las alegaciones y documentos que estimen pertinentes.
2. A efectos de la realización del trámite de audiencia se considerarán interesados, de conformidad con lo previsto en el artículo 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , y el artículo 4 del Real Decreto 991/1998, de 22 de mayo :
a) Las Entidades organizadoras de competiciones o acontecimientos deportivos de ámbito estatal y carácter profesional.
b) Los siguientes operadores y programadores de radio y televisión de las mismas competiciones y acontecimientos deportivos.
-Televisión Española
-Radio Nacional de España
-Televisiones reguladas por la Ley 10/1988, de 3 de mayo .
-Federación de Organismos y Entidades de Radio y Televisión Autonómicas.
-Asociación Española de Radiodifusión Comercial
-Federación de las Asociaciones de la Prensa de España
-Operadores en la modalidad de Servicios de Televisión por Satélite
-Operadores concesionarios de telecomunicaciones por cable, en el ámbito de la televisión.
c) Las organizaciones y secciones sindicales a que se refiere el artículo 4.3j) del Real Decreto 991/1998, de 22 de mayo .
d) El Consejo de Consumidores y Usuarios.
e) Las Federaciones deportivas y las ligas profesionales
f) Las asociaciones de deportistas profesionales que participen en competiciones de carácter profesional y ámbito estatal.
3. A fin de facilitar que cualquier otra persona física o jurídica pueda comparecer y formular alegaciones en este trámite de audiencia, la Comisión Permanente acordará la publicación en el Boletín Oficial del Estado del anuncio correspondiente para que en el plazo que se establezca por la misma, que no será inferior a diez días, se formulen por los interesados las alegaciones que estimen pertinentes.

CUARTO. 1. La Comisión Permanente elevará al Pleno para su aprobación el proyecto de Catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general, acompañado de la siguiente documentación:
-El informe de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes.
-Un resumen de los criterios y propuesta formulado por los interesados en el trámite de audiencia".
Además de lo expuesto parece digno de reseñarse que las empresas aquí recurrentes interpusieron recurso contencioso administrativo nº 295/1998 ante esta Sala frente al Real Decreto 991/1998 que fue desestimado por Sentencia de 24 de enero de 2000. En el segundo de sus fundamentos de Derecho la Sentencia se refería a que "el primer motivo de impugnación denuncia que el Real Decreto 991/1998 no incorpora previsiones expresas sobre la forma de dar audiencia a los interesados con carácter previo a la aprobación del Catálogo de acontecimientos y competiciones deportivas de interés general. Se incumpliría, de este modo, el artículo 4.1 de la Ley 21/1997 a tenor del cual el Consejo debe aprobar dicho Catálogo previo informe preceptivo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes y audiencia de las entidades organizadoras, de los operadores, programadores, usuarios y demás interesados "en la forma que reglamentariamente se establezca".
Es cierto que el reglamento ahora impugnado hubiera sido sede idónea para regular esta cuestión, tal como subrayaron la Secretaria General Técnica de Fomento -que destacó la falta de desarrollo normativo a este respecto- y el propio Consejo de Estado en su dictamen preceptivo. Ello no obstante, la falta de regulación de esta materia no genera la nulidad del Real Decreto recurrido pues, de un lado, el enjuiciamiento de su contenido debe hacerse en relación con las determinaciones normativas que incorpora y no con las que omite; de otro lado, la ausencia en él de las previsiones sobre la forma de dar audiencia a los interesados no implica en absoluto la imposibilidad de que éstos sean efectivamente oídos en el proceso de elaboración del catálogo, acudiendo a las normas generales que contiene la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

TERCERO.- Frente a la Instrucción aprobada por el Pleno del Consejo para la Emisiones y Retransmisiones Deportivas Canal Satélite Digital, S.L, y Sogecable, S.A., interpusieron ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso 1389/1998 , y admitido el mismo y formulada la demanda por las recurrentes, el Sr. Abogado del Estado planteó la alegación previa de inadmisibilidad del recurso invocando el art. 71 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956 , hoy art. 58 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa. De la alegación se dio traslado a las demandantes y la Sala dictó Auto en 25 de marzo de 2002 declarando la inadmisión del recurso. Recurrido ese Auto en súplica el recurso fue desestimado confirmándose la inadmisión por Auto de la Sala de 9 de julio de dos mil dos .
Estas resoluciones constituyen el objeto del recurso extraordinario de casación que nos ocupa y que contiene dos motivos de casación. El recurso tiene su razón de ser en el art. 87.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , en tanto que el precepto mencionado autoriza el recurso de casación frente a los Autos "que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo", y se sustenta en dos motivos.
El primero de ellos se formula al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por entender que se infringen los artículos 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, así como el art. 24 de la Constitución en cuanto al derecho fundamental a una tutela judicial efectiva al no argumentar las decisiones judiciales.
El motivo alega incongruencia por falta de respuesta o respuesta contradictoria e irrazonable a las cuestiones suscitadas en el incidente. Sostiene el motivo que el Auto ignoró los argumentos de la parte. Se remite a los argumentos que utilizó en el recurso de súplica frente al auto inicial, que da por reproducidos, y afirma que no fueron respondidos en cuanto a la posible naturaleza jurídica de la Instrucción recurrida. Se acoge a lo que el Auto dice en cuanto al fondo del asunto, que considera que es lo que la Sala desconoció porque al aceptar la inadmisibilidad no respondió a lo que planteó acerca de la Instrucción como disposición general.
Insiste también en que el Auto incurre en incongruencia porque no admite el recurso no por las razones del Abogado del Estado que según el motivo alegaba falta de legitimación para recurrir sino porque considera que la Instrucción no era recurrible al no ser susceptible de impugnación.
El motivo no puede prosperar. Es preciso dejar claro que la alegación de inadmisibilidad que planteó la defensa de la Administración se refirió a dos posibles causas de inadmisión las comprendidas en los apartados b) y c) del art. 82 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que disponía que: "la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en los casos siguientes: b) Que se hubiere interpuesto por persona incapaz, no representada debidamente o no legitimada. c) Que tuviere por objeto actos no susceptibles de impugnación, a tenor del cap. I tít. III". Así resulta del suplico de su escrito de alegaciones previas. Sin embargo la lectura del escrito pone de manifiesto que su pretensión se funda en la naturaleza de la Instrucción de la que dice que "es un acto no decisorio, de naturaleza y efectos estrictamente internos; y ello sin perjuicio … de que puedan impugnarse los actos concretos decisorios que eventualmente puedan apoyarse en los criterios contenidos en esta Instrucción". Previamente había afirmado que la Instrucción no se había publicado en el Boletín Oficial del Estado. La referencia a la legitimación la extrae el motivo del hecho de que el escrito contiene la cita de una Sentencia de esta Sala cuyo fundamento segundo transcribe, y en el que sí se hace referencia a la legitimación como requisito para recurrir que no puede sustituirse por el del mero interés a la legalidad, que no es el caso, aunque la Sentencia citada también se refiriese a la impugnación no ya de una instrucción sino de una circular.
La lectura del Auto deja establecido con meridiana claridad que considera que el objeto del recurso lo constituía la denominada Instrucción que "sólo regula la actuación interna de la Comisión Permanente" sin que "restrinja derecho alguno que justifique el recurso" y por ello estima la causa de inadmisibilidad por no ser susceptible de impugnación la Instrucción.
Por otra parte este Auto inicial responde suficientemente a la oposición que mostró a la inadmisibilidad la defensa de las sociedades recurrentes. Así resulta de comparar el fundamento de Derecho tercero de la resolución con el escrito de oposición a la inadmisibilidad, desde la inicial de que se había planteado fuera de plazo que se responde al finalizar el fundamento, hasta la de que se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva, que carece de razón de ser puesto que es una de las respuestas posibles que también lo satisface cuando se motiva la decisión, así como las que cuestionaban la naturaleza de la decisión aprobada por el Pleno del Consejo que fue igualmente respondida aunque a las recurrentes no les parecieran suficientes las razones expuestas.
Como ya reseñamos al Auto de 25 de marzo de 2002 respondieron las recurrentes interponiendo recurso de súplica cuyo primer argumento consistió en denunciar la incongruencia de la resolución por no responder a las alegaciones de las demandantes. No hace falta insistir en que no fue así; a ello nos acabamos de referir. Además censuraban el que el Auto afirmase que la Instrucción respondía a una relación de jerarquía dentro del Consejo entre sus dos órganos la Comisión Permanente y el Pleno, y ofrecían sus razones acerca de porque consideraba que la Instrucción no era tal sino una disposición general. Además ponía de manifiesto la contradicción interna entre los tres fundamentos de Derecho del Auto y denunciaba la a su juicio incongruencia, insuficiencia y oscuridad que existía entre los tres primeros párrafos del fundamento de Derecho tercero, y concluía denunciando una denegación de justicia porque si no se admitía el recurso se zanjaba el debate en una fase inicial del proceso impidiendo una decisión sobre el fondo.
Tampoco en este punto llevan razón las recurrentes. Es cierto que la Sala de instancia no llegó a tramitar el proceso hasta dictar Sentencia, y que asumió el planteamiento de la defensa de la Administración y, en consecuencia, inadmitió el recurso conforme a lo prevenido en los artículos 58 y 59 de la Ley de la Jurisdicción , pero también lo es que eso no significa incurrir en denegación de justicia porque ese es uno de los modos de concluir un proceso que respeta el derecho a la tutela judicial siempre que se cumplan los presupuestos precisos para ello. Y en este caso concurren. El fundamento segundo del Auto de nueve de julio de dos mil dos razona acerca de la congruencia que se le demanda, y afirma que si bien las recurrentes solicitaban que se declarase nula la Instrucción recurrida, por la Abogacía del Estado por el contrario se pretendía la inadmisión del recurso y al optar por ella es claro que no había de hacer más razonamientos que aquellos precisos para acordar esa decisión, lo que ya hizo en el Auto anterior. De ahí que nada hubiera que decir en torno a las cuestiones que se le planteaban. Añadía también el Auto que no tenía por qué refutar una por una las argumentaciones de la parte, cuando ya había razonado acerca del por qué declaraba no admisible el recurso. Y, además, en los fundamentos de Derecho tercero y cuarto se contestaba a argumentos del recurso de súplica como los relativos a la relación entre los órganos del Consejo, el Pleno y la Comisión Permanente, así como a la naturaleza de la Instrucción a los que también aludía el recurso de súplica.
Por todo ello, y como anticipamos, el motivo no puede prosperar. La decisión que denegó la admisión del recurso y dio por concluido el proceso no incurrió en el vicio de incongruencia de que se le tildaba y contenía motivación suficiente para conocer las razones por las que aquella decisión se adoptó, por mas que las mismas no satisficieran las pretensiones de las recurrentes.

CUARTO.- El segundo de los motivos se funda en el apartado d) del núm. 1 del art. 88 por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate". Considera infringidos los artículos 25.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el 4.1 y la Disposición Final 3 de la Ley 21/1997 de 3 de julio , y con los artículos 1.c y d) 5.4.d), 8.3 y Disposición Final Segunda del Real Decreto 991/1998 de 22 de mayo , así como la infracción del art. 97 de la Constitución, 22, 51 y 52 de la Ley 30/1992 , y los artículos 23 y 24 de la Ley del Gobierno así como el art. 107.1 de la Ley 30/1992 y 25.1 de la Ley 29/1998, y los artículos 37 y 40 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956 .
Considera el motivo que los Autos que se recurren vulneran todos esos preceptos al entender que la Instrucción es un acto administrativo no susceptible de impugnación y no una disposición de carácter general. Glosa esa posición con varios argumentos en los que examina tanto de modo positivo como negativo el contenido de la Instrucción y los datos que se desprenden del expediente administrativo para concluir que la pretendida Instrucción era una disposición general y, por tanto, impugnable, de modo que la Sala de instancia debió conocer sobre esa cuestión y pronunciarse en Sentencia y no inadmitir ad límine el recurso.
Así expresa que : "La instrucción es material, formal y confesadamente una norma.
Es materialmente una norma porque se integra en el ordenamiento al establecer un procedimiento que pretende que sea el que ha de seguirse en el futuro para la elaboración del catálogo. Una instrucción con ese contenido es materialmente una norma.
Es formalmente una norma, porque al regular para el futuro la forma de elaboración del catálogo de competiciones deportivas de interés general, así como el trámite de audiencia de organizadores, operadores, programadores, usuarios y demás interesados formula las correlativas instrucciones en el modo imperativo de las normas, decidiendo de una vez por todas, y mientras no se modifique la instrucción, el procedimiento para la elaboración del catálogo.
Finalmente en el plano formal es bien significativo el título -"procedimiento de elaboración del catálogo"- pues un procedimiento se regula en normas -normas de procedimiento- lo que implica que la forma de la instrucción es la de norma.
Confesadamente es una norma porque lo dice la propia Instrucción en su preámbulo cuando invoca los títulos que tiene para tal regulación del procedimiento.
a) El párrafo 1º de la Instrucción señala que: "El art. 4.1. de la Ley 21/1997 de 3 de julio , atribuye al C.E.R.D. la elaboración del Catálogo de…, en la forma que reglamentariamente se establezca".
b) El párrafo 2º de la Instrucción señala que: "Por otra parte, el art. 1º2g) del R.D. 991/1998 (…) establece que corresponde al C.E.R.D. la aprobación de su reglamento de funcionamiento interno".
c) El párrafo 3º de la Instrucción señala que: "Creado el Consejo (…) es necesario determinar el procedimiento al que debe someterse la elaboración y aprobación del Catálogo…". Se habla de procedimiento (marco normativo regulador de una sucesión de trámites), no se habla de ordenar a otro órgano una actuación concreta.
d) La propia rúbrica de la Instrucción: "Instrucción sobre el procedimiento…"
e) El procedimiento de elaboración del Catálogo de acontecimientos deportivos de interés general por el C.E.R.D. encuentra su fundamento legal en el art. 4º.1. de la Ley 21/1997 de 3 de julio ("… en la forma que reglamentariamente se establezca", lo que exigía regulación por Real Decreto, como además señaló el Consejo de Estado en la página 9 de su Dictamen al informar sobre el R.D. 991/98, que obra en los folios 26 a 38 del expediente) y no en el art. 1.2.g) del R.D. 991/1998 de 22 de Mayo que se refiere simplemente a la aprobación del régimen de funcionamiento interno (aunque en todo caso sea también una norma reglamentaria).
Añade que la instrucción es una norma de acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado al informar el Real Decreto.
El Consejo de Estado en trance de informar el Real Decreto 991/98 señaló en la página 9 de su dictamen obrante a los folios 26 a 38 del expediente que:
"la función que el artículo 1.2 a) del Proyecto atribuye al Consejo que se crea y cuyo ejercicio constituye su razón de ser, aparece escuetamente enunciada por remisión al artículo 4.1 de la Ley 21/97 de 3 de Julio cuyo inciso final, sin embargo, alude, para la determinación de todos los aspectos relativos a ella, a "la forma que reglamentariamente se establezca", por lo que el Real Decreto proyectado es la sede material idónea para establecer las precisiones necesarias en relación al ejercicio de tal función que no deben ser objeto de reenvío".
Critica la respuesta de la Sala y dice que la instrucción establece normas de actuación que deben regular los trámites preceptivos, petición de informes, trámite de audiencia a los interesados y determinación de cuáles sean éstos y elevación a la Comisión Permanente del proyecto de Catálogo. Esta es la descripción que del contenido de la Instrucción hace la propia Sala a quo en su fundamento de derecho primero, y para no ser un reglamento de procedimiento se le parece muchísimo.
Continua manteniendo que categoriza la Sala a quo la Instrucción, contra toda lógica, como un acto no decisorio, que consiste en órdenes del superior al inferior para que actúe y que se dicta con fundamento ("en virtud") en el artículo 22.2 de la Ley 30/92. Sin embargo, dicho artículo establece que "Los órganos….podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento". Es decir, no habla en absoluto de órdenes, directrices o actos, sino de normas, normas a las que los propios órganos que las establecen quedan sometidos en sus actuaciones mientras no sean modificadas, justamente por eso, porque son normas.
Por otra parte el Pleno del Consejo no es superior respecto de la Comisión Permanente. Son dos órganos distintos cuya relación se rige por el principio de competencia.
Y concluye diciendo que los autos recurridos al impedir el derecho de mis representadas a que el fondo del asunto sea debatido y hacerlo considerando como una actuación de carácter no normativo están violando los preceptos denunciados y las previsiones y confesiones de la propia Instrucción que se impugna".
La posición de la Abogacía del Estado que pretende la confirmación de los Autos es que la Instrucción no es ni un acto ni una disposición general porque nada decide y no resuelve ningún procedimiento administrativo sino que se trata de una actuación interna de la Administración que regula la forma de actuación del Consejo para establecer el catálogo de emisiones y transmisiones deportivas de interés general.

QUINTO.- Para resolver el motivo es preciso recordar algunas de las precisiones que establecimos con carácter previo en el fundamento segundo de esta resolución. En él transcribimos el texto del anexo III del acta de la sesión constitutiva del Consejo para las emisiones y retransmisiones deportivas al que nos remitimos. Sin embargo nada dijimos del prefacio que precedía al texto de la denominada Instrucción, y en el que se hacía referencia al art. 4.1. de la Ley 21/1997 , que atribuía al Consejo la elaboración con periodicidad anual de la elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general, y que preveía la audiencia de las entidades organizadoras, de los operadores, programadores, usuarios y demás interesados, en la forma que reglamentariamente se estableciera. En esos mismos párrafos de introducción al contenido de la Instrucción se decía que el Consejo consideraba necesario "determinar el procedimiento al que debe someterse la elaboración y aprobación del Catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general". La consecuencia obligada de ello fue la aprobación por el Pleno de la Instrucción que se le sometió.
Es conveniente también recordar, y así se expuso ya en el fundamento de Derecho segundo, que publicado el Real Decreto 991/1998, de 22 de mayo , por el que se creó el Consejo, se encomendó a éste, art. 1.2 .a) "aprobar el catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general, conforme a lo previsto en el artículo 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio ", pese a lo cual, y a lo largo de su articulado nada dispuso el Real Decreto en torno al modo en que habría de llevarse a cabo la "audiencia de las entidades organizadoras, de los operadores, programadores, usuarios y demás interesados", pese a que la Ley disponía que se hiciera en la forma que reglamentariamente se establezca.
También nos referimos ya a la impugnación mediante recurso directo ante esta Sala del Real Decreto 991/1998 , y cómo el primer motivo de refutación del Real Decreto fue que no incorporaba "previsiones expresas sobre la forma de dar audiencia a los interesados con carácter previo a la aprobación del Catálogo de acontecimientos y competiciones deportivas de interés general. Se incumpliría, de este modo, el artículo 4.1 de la Ley 21/1997 a tenor del cual el Consejo debe aprobar dicho Catálogo previo informe preceptivo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes y audiencia de las entidades organizadoras, de los operadores, programadores, usuarios y demás interesados "en la forma que reglamentariamente se establezca".
Ya conocemos la respuesta de la Sala en el sentido de reconocer que "el reglamento ahora impugnado hubiera sido sede idónea para regular esta cuestión, tal como subrayaron la Secretaria General Técnica de Fomento -que destacó la falta de desarrollo normativo a este respecto- y el propio Consejo de Estado en su dictamen preceptivo" pero manteniendo, también, que "ello no obstante, la falta de regulación de esta materia no genera la nulidad del Real Decreto recurrido pues, de un lado, el enjuiciamiento de su contenido debe hacerse en relación con las determinaciones normativas que incorpora y no con las que omite; de otro lado, la ausencia en él de las previsiones sobre la forma de dar audiencia a los interesados no implica en absoluto la imposibilidad de que éstos sean efectivamente oídos en el proceso de elaboración del catálogo, acudiendo a las normas generales que contiene la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
Tras lo que acabamos de exponer, y que a nuestro juicio establece los términos en que definitivamente se plantea el debate, hemos de partir del hecho de la existencia de esa Instrucción que aprueba el Pleno, y que a partir de ese momento se constituye en el instrumento jurídico de que se dota el Consejo para que su Comisión Permanente pueda elaborar, y más tarde y cumplido otro trámite preceptivo, proponer al Pleno la aprobación del catálogo. La Instrucción en el tercero de sus apartados regula cómo habrá de efectuarse la audiencia a los interesados a la que se refería el art. 4.1 de la Ley 21/1997 , y enuncia a quiénes considera interesados, y para ampliar esa garantía de audiencia acuerda en el número 3 de ese apartado que "a fin de facilitar que cualquier otra persona física o jurídica pueda comparecer y formular alegaciones en este trámite de audiencia, la Comisión Permanente acordará la publicación en el Boletín Oficial del Estado del anuncio correspondiente para que en el plazo que se establezca por la misma, que no será inferior a diez días, se formulen por los interesados las alegaciones que estimen pertinentes".
La defensa de la Administración mantuvo desde el primer momento en la instancia que esa Instrucción encajaba en el concepto de las instrucciones y órdenes de servicio que el art. 21.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común define cuando dispone que "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda". Y la Sala de instancia compartió ese criterio, y como consecuencia de ello consideró que se trataba de una actividad de la Administración que se movía en el ámbito interno de la misma, y que por ello no era susceptible de recurso contencioso administrativo. Lejos de ello la posición de las recurrentes era diametralmente opuesta al entender que se trataba de una disposición general lo que obligaba al Tribunal de instancia a resolver sobre esa cuestión, y, por tanto, no procedía la inadmisión del recurso.

SEXTO.- Si examinamos ese precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo Común enseguida se advierte que el mismo sirve a un propósito claro como es el de indicar, dirigir, es el término que utiliza el artículo, término que en su quinta acepción el Real Diccionario de la Lengua define como gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión, en este caso un órgano administrativo las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes.
Esa idea encaja perfectamente en los órganos administrativos a la hora de procurar conseguir un funcionamiento coordinado y coherente de sus distintas dependencias, tanto centrales como periféricas, cuando concurra ese tipo de organización, para obtener un grado suficiente de eficacia y eficiencia de los servicios públicos en cualquiera de los aspectos en los que la actividad de la Administración se desenvuelva. Desde luego esas instrucciones y órdenes de servicios, estas últimas las antiguas circulares a las que se refería el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , se desarrollan en el ámbito doméstico de la Administración, y se dirigen a los órganos jerárquicamente dependientes del superior del que emanan a quienes obligan del modo que expresa el número 2 del precepto cuando dispone que "el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir" y, desde luego, carecen de la naturaleza propia de las disposiciones generales, en tanto que se dictan para producir sus efectos ad intra de la Administración y no vinculan a terceros ajenos a la relación de dependencia especial que une a quienes encarnan los órganos jerárquicamente dependientes en el seno de la Administración con el superior que los dirige. Como es lógico se agotan en cuanto a sus efectos en el momento en que se dictan, aún cuando su vigencia se prolongue en el tiempo, y, desde luego no innovan el Ordenamiento Jurídico que necesariamente han de respetar. Claros ejemplos de ese proceder son los supuestos que contemplan los artículos 12.2.h) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado que se refiere a la competencia de los Ministros de "dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, de impartirles instrucciones concretas" y del art. 15.1.d) de la misma Ley en relación con la competencia de los Subsecretarios de "proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio". Como consecuencia de lo expuesto la denominada Instrucción que aprobó el Pleno del Consejo para las emisiones y retransmisiones deportivas no era en sentido estricto una Instrucción u Orden de Servicio.
No en vano en el seno del Consejo no existe una relación jerárquica en el sentido que destila el art. 21.1 de la Ley 30/1992 , entre el Pleno y la Comisión Permanente del mismo sino que ambos órganos cumplen funciones diferenciadas, pero sin la sumisión o sujeción que denota la relación de jerarquía a la que se refiere el precepto.
Lo que hizo el Consejo al proporcionarse a si mismo el procedimiento del que habría de servirse para elaborar el Catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general conforme a lo previsto en el art. 4.1. de la Ley 21/1997, de 3 de julio , fue suplir la inactividad de los Departamentos Ministeriales que dictaron el Real Decreto 991/1998 y que no incluyeron en el mismo las previsiones necesarias sobre la forma de dar audiencia a los interesados con carácter previo a la aprobación del Catálogo. Al no disponer de potestad para ello utilizó el instrumento que enjuiciamos, y siguió fielmente las indicaciones que con carácter general contiene sobre el trámite de audiencia para los procedimientos administrativos la Ley 30/1992 , como a posteriori entendió esta Sala al pronunciarse sobre la conformidad a Derecho del Real Decreto 991/1992 .
Pero además la pretendida Instrucción en su afán de garantizar la audiencia de cuantos estuvieran interesados en la elaboración del Catálogo, en el número 3 del apartado Tercero incluyó la obligación de publicar en el Boletín Oficial del Estado el anuncio de que estando procediendo a la elaboración del Catálogo otorgaba trámite de audiencia a cualquier persona física o jurídica que se considerase interesada para que pudiera comparecer y formular las alegaciones que estimase pertinentes. Ese mandato que contenía la Instrucción afectaba al anuncio concreto referido, y por ello nada tiene que ver con la publicidad de las Instrucciones u Órdenes de Servicio a la que se refiere el párrafo segundo del número 1 del art. 21 de la Ley que dispone que "cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda".
Como consecuencia de esa publicidad que claramente excedía del marco del desenvolvimiento interno o doméstico que caracteriza a las Instrucciones u Órdenes de Servicios a las que se refiere el art. 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , y que podía acercar a la Instrucción a la categoría de las disposiciones generales, y que era una cuestión que en la demanda se planteaba de manera frontal, la Sala de instancia no debió abortar el proceso en el trámite de alegaciones previas considerando que se trataba de una actividad de la Administración no impugnable, sino que debió rechazar la inadmisión solicitada y tramitar el proceso en su integridad hasta pronunciarse en Sentencia sobre la discutida naturaleza de la Instrucción.
Al no haberlo hecho así la Sala de instancia, el motivo debe estimarse y casarse el Auto recurrido que se declara nulo, y sin ningún valor ni efecto.

SÉPTIMO.- Procede ahora de acuerdo con lo previsto en el art. 95. 2.d) de la Ley de la Jurisdicción que la Sala en funciones de Tribunal de instancia la resuelva "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate". Se trata de dilucidar si la Instrucción que aprobó el Pleno del Consejo para las emisiones y retransmisiones deportivas tenía esa naturaleza, o, si por el contrario, era una disposición general.
Ya hemos razonado suficientemente más arriba lo que no era. Y no era una instrucción u orden de servicio de aquéllas a las que se refiere el art. 21.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y no lo era tampoco aún teniendo en cuenta la Jurisprudencia de esta Sala contenida en la Sentencia de 21 de junio de 2006, recurso de casación 3837/2000 , en la que expusimos que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC ". Sin que pueda modificar esa hipotética naturaleza de Instrucción, que rechazamos, el hecho de que se publicara un anuncio para que pudieran alegar cuantas personas físicas o jurídicas estuviesen interesadas en la elaboración del catálogo.
Tampoco se trata de un disposición general. Sin que debamos extendernos ahora en establecer las diferencias entre las disposiciones generales y los actos administrativos, es claro que la Instrucción que aprobó el Consejo no era una disposición general. La potestad reglamentaria la poseen aquellos órganos a los que la Constitución y la Ley se la otorgan, art. 97 de la Constitución y art. 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . El Reglamento una vez que se dicta se integra en el Ordenamiento Jurídico y permanece en él hasta tanto que una nueva norma de igual o superior rango lo deroga, modifica o sustituye. Nada de esto sucede con la Instrucción cuya naturaleza se discute.
En fecha reciente se ha incorporado a nuestro Ordenamiento una nueva figura como son las circulares o instrucciones que pueden dictar determinados Entes Públicos como las denominadas Agencias o Comisiones que operan en determinados mercados, y a las que se ha referido la Sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2007, recurso de casación 220/2003 , y que en relación con la circular 1/1995 de la Agencia de Protección de Datos expuso que "se desprende de tal regulación la atribución a la Agencia de Protección de Datos de la facultad de dictar Instrucciones de eficacia "ad extra", en cuanto se dirigen a quienes operan en el tratamiento informatizado de datos y resultan de obligada observancia, como se desprende del art. 43.2.b) de la propia Ley , que sanciona el incumplimiento de las Instrucciones dictadas por el Director de la Agencia de Protección de Datos, distintas, por lo tanto, de aquellas Instrucciones a que se refiere el art. 21 de la Ley 30/92 , dirigidas a los órganos jerárquicamente dependientes y destinadas a ordenar las actividades del servicio en virtud de las facultades de dirección, que producen efectos "ad intra" y cuya obligatoriedad para los subordinados no derivan de un carácter normativo que no tienen sino de los deberes impuestos en virtud del principio de jerarquía al que responden.
Por otra parte, los propios preceptos transcritos distinguen entre dicha potestad atribuida a la Agencia de Protección de Datos y la potestad reglamentaria de desarrollo de la Ley mediante la elaboración de las correspondientes disposiciones generales, en relación con la cual la Agencia sólo tiene facultades de informe y que la Ley atribuye en su disposición final al Gobierno. No se trata, por lo tanto, de atribuir a la Agencia de Protección de Datos el desarrollo reglamentario de la Ley sino de que la misma, como Ente público al que se encomienda el control de la aplicación de la Ley, dirija tal aplicación estableciendo las instrucciones que entienda precisas para conseguir que el tratamiento automatizado de datos se ajuste a los principios que la Ley dispone, delimitando así el ámbito de la potestad reconocida y con ello de la finalidad y objeto de tales instrucciones, que se proyectan sobre la aplicación de la Ley, al margen, por lo tanto, de su desarrollo reglamentario mediante las correspondientes disposiciones generales, en el que la intervención de la Agencia se limita a la emisión de los correspondientes informes".
Es decir esas Instrucciones tienen un marco distinto y diferenciado de las contempladas en el art. 21.1 de la Ley 30/1992 , tienen la cobertura que les proporciona la Ley por la que se rige el Ente de que dimanan, poseen eficacia ad extra y obligan a aquellos a quienes se dirigen, pero carecen también de la naturaleza de disposiciones generales por que no desarrollan la Ley, es decir, no tienen naturaleza reglamentaria. Es claro que la denominada instrucción del consejo tampoco encaja en esta nueva figura de Instrucción que sin ser disposición general si produce efectos "ad extra" de la Administración que las emite, y vincula el comportamiento de aquellos a quienes se dirige puesto que poseen cobertura legal para ello.
Cabe entonces preguntarse si la Instrucción que produjo el Consejo para las emisiones y retransmisiones deportivas podía encajar en el contenido del art. 22.2 de la Ley 30/1992 como expuso el Secretario General del Consejo al dar cuenta al Pleno en la sesión constitutiva del órgano, cuando dispone que "los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento". Es decir si aquella Instrucción tuvo esa condición de norma de funcionamiento del Consejo.
Bien pudiera ser ésta la naturaleza jurídica de la denominada Instrucción del Consejo. Obsérvese el tenor literal de la norma que mantiene que "los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales"; sin duda está pensando en un órgano de la Administración Pública en este caso, del Estado, en el que participan representaciones de distintas Administraciones así como organizaciones representativas de intereses sociales e incluso empresas privadas, y ese órgano, que carece de potestad reglamentaria, adopta y aprueba esa instrucción para completar no su organización, que está predeterminada en su Real Decreto de creación sino para ordenar su funcionamiento, y establecer el modo en que puede hacer posible el cumplimiento de uno de sus fines esenciales como es el de la aprobación del Catálogo, tantas veces mencionado, diseñando el modo en que va a efectuar el trámite de audiencia al que venía obligado por mandato legal. Procedimiento que se ajustó por imperativo legal a lo previsto para el trámite de audiencia en los artículos de la Ley 30/1992 que se refieren a la misma.
Esta cuestión que las recurrentes habían planteado en la instancia bien que considerando que esa instrucción era una disposición general, debió ser resuelta por sentencia y no declararse inadmisible por Auto que estimó la alegación previa planteada por la Abogacía del Estado. Ahora bien el recurso debe desestimarse porque la Instrucción aprobada por el Pleno del Consejo para las emisiones y retransmisiones deportivas no era una disposición de carácter general sino una norma de funcionamiento del órgano encaminada a garantizar el trámite de audiencia a los interesados respetando lo dispuesto a esos efectos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y, por tanto, conforme a Derecho.
OCTAVO.- Al estimarse el recurso extraordinario de casación no procede hacer expresa condena en costas a las sociedades recurrentes, y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
FALLAMOS

Ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 6861/2002, interpuesto por la representación procesal de las sociedades Canal Satélite Digital, S.L., y Sogecable S.A, frente al Auto de nueve de julio de dos mil dos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de veinticinco de marzo anterior, y que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo núm. 1389/1998 deducido contra la Instrucción sobre el procedimiento de elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general aprobada por el Pleno del Consejo de emisiones y retransmisiones deportivas y previsto en el art. 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , por no ser susceptible de impugnación la denominada Instrucción, que casamos, y declaramos nulos y sin ningún valor ni efecto.

Estimamos el recurso contencioso administrativo núm. 1389/1998 interpuesto por la representación procesal de las mercantiles Canal Satélite Digital, S.L., y Sogecable S.A., contra la Instrucción sobre el procedimiento de elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general previsto en el art. 4.1 de la Ley 21/1997, de 3 de julio , y anulamos el Auto de nueve de julio de dos mil dos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de veinticinco de marzo anterior, y que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo y declaramos que el Tribunal debió continuar el procedimiento por sus trámites hasta dictar Sentencia, y lo desestimamos en cuanto a la declaración de nulidad de la Instrucción de 29 de junio de 1998 que declaramos conforme a Derecho.
En cuanto a costas no hacemos expresa condena a las recurrentes en este recurso extraordinario de casación, y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.