Sentencia Tribunal Supremo num. 449/2008 30-05-2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Mayo de dos mil doce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 2/449/2.008, interpuesto por RÍO CENIA, S.A., representada por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, contra el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, por el que se otorga a Escal UGS, S.L., la concesión de explotación para el almacenamiento subterráneo de gas natural denominado "Castor".

Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado; ESCAL UGS, S.L., representada por la Procuradora Dª Mª Carmen Giménez Carmona; la PLATAFORMA CIUTADANA EN DEFENSA DE LES TERRES DEL SÉNIA, representada por el Procurador D. Agustín Sanz Arroyo; el AYUNTAMIENTO DE ALCANAR, representado por el Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, y el AYUNTAMIENTO DE VINARÒS, representado por el Procurador D. Carlos Piñeira de Campos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- En fecha 26 de junio de 2.008 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, por el que se otorga a Escal UGS, S.L., la concesión de explotación para el almacenamiento subterráneo de gas natural denominado "Castor", el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 5 de junio de 2.008, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 6 de octubre de 2.008.

SEGUNDO .- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentación. En su escrito de demanda, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare, con carácter principal, no conforme a derecho el Real Decreto impugnado y en consecuencia acuerde su anulación, así como la no conformidad a derecho a la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 23 de octubre de 2.009, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto de almacén subterráneo de gas natural Amposta y en consecuencia acuerde su anulación; con carácter subsidiario solicita que se declaren no conformes a derecho los artículos 1 párrafo segundo, 4 párrafo tercero, 6, 7 párrafos cuarto y quinto, 8, y 14 párrafo quinto del Real Decreto recurrido, anulándolos en consecuencia. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse indeterminada la cuantía del recurso, y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, exponiendo los puntos de hecho sobre los que la prueba debería versar, así como que se acuerde la realización del trámite de conclusiones escritas.

TERCERO .- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito, al que acompaña documentación, contestándola y en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto impugnado. Mediante otrosí expone que no procede el recibimiento a prueba del recurso.

Posteriormente se ha concedido plazo a los codemandados para contestar a la demanda, habiendo cumplimentado dicho trámite la representación procesal de Escal UGS, S.L., quien suplica en su escrito, que ha presentado junto con documentos, que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad completa del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente; subsidiariamente, que se declare la inadmisibilidad parcial del mismo, en lo relativo a la pretensión de anulación de la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 23 de octubre de 2.009, por incurrir en desviación procesal, y subsidiariamente a lo anteriormente solicitado, y en caso de que se considera admisible el recurso, que sea desestimado en su integridad la demanda, con imposición, en todo caso, de las costas procesales a la parte demandante. Mediante sendos otrosíes expresa que la cuantía del recurso debe reputarse indeterminada y solicita que se acuerde la realización del trámite de conclusiones escritas.

Asimismo ha procedido la representación procesal del Ayuntamiento de Vinaròs a contestar a la demanda, suplicando en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto, declarando ajustado a derecho el Real Decreto 855/2008, de 16 de junio, con expresa imposición de costas a la parte actora.

También ha presentado escrito en esta fase procesal la representación de la codemandada Plataforma Ciutadana en defensa de les Terres del Sénia junto con un documento, finalizando dicho escrito con el suplico de que la tenga por allanada en su condición de codemandada de acuerdo con el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción y, en su día, se dicte sentencia reconociendo íntegramente las pretensiones del demandante; formula en el escrito un otrosí manifestando que la cuantía del recurso debe fijarse como indeterminada.

La representación procesal del Ayuntamiento de Alcanar ha presentado también un escrito en el que, tras sus argumentaciones, suplica que se le tenga por allanada en su condición de parte codemandada, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley jurisdiccional , y, en su día, se dicte sentencia reconociendo íntegramente las pretensiones del demandante.

CUARTO .- En auto de 10 de junio de 2.010 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y se ha acordado el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con los escritos de proposición de prueba presentados por la demandante y por las codemandadas Escal UGS, S.L. y el Ayuntamiento de Vinaròs los correspondientes ramos procediéndose a la práctica de las admitidas.

QUINTO .- Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de fecha 30 de junio de 2.011.

SEXTO .- Tras haberse señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de marzo de 2.012 se han presentado escritos por las representaciones procesales de la demandante así como de las codemandadas Ayuntamiento de Alcanar y Plataforma Ciutadana en Defensa de les Terres del Sénia aportando a los autos copia de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 19 de marzo de 2.004 en el recurso contencioso-administrativo 1.433/2.000 . A la vista del documento aportado y de las alegaciones que hacían al respecto del mismo se ha acordado suspender el señalamiento y conceder plazo a las demás partes para que alegaran lo que estimaran oportuno sobre la aportación e incidencia en el presente procedimiento de la referida sentencia, habiendo presentado todas las partes personadas sus respectivos escritos.

Con posterioridad la representación de la Plataforma Ciutadana en Defensa de les Terres del Sénia ha presentado un escrito al que adjunta diversos recortes de prensa relativos al proyecto Castor.

SÉPTIMO .- Por providencia de fecha 19 de abril de 2.012 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 16 de mayo de 2.012, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Objeto y planteamiento del recurso.

La entidad mercantil Río Cenia, S.A., impugna el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, por el que se otorga a Escal UGS, S.L., la concesión de explotación para el almacenamiento subterráneo de gas natural denominado "Castor". Solicita que se declare no conforme a derecho y anule el Real Decreto impugnado, así como también la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 23 de octubre de 2.009, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto de almacén subterráneo de gas natural Amposta. Con carácter subsidiario solicita que se declare la nulidad de los artículos 1 párrafo segundo, 4 párrafo tercero, 6, 7 párrafos cuarto y quinto, 8 y 14 párrafo quinto del Real Decreto impugnado.

Son partes codemandadas, como se ha indicado en los antecedentes, la Administración del Estado, la concesionaria Escal UGS, S.L., los Ayuntamientos de Alcanar y Vinaròs, y la Plataforma Ciudadana en Defensa de les Terres del Senia.

En lo que respecta al Ayuntamiento de Alcanar y la mencionada Plataforma Ciudadana, sin embargo, sus escritos han de ser rechazados a limine , puesto que adoptan una posición procesal no admitida en la Ley reguladora de la Jurisdicción como sería la de coadyuvantes de la parte recurrente. En efecto, toda su argumentación es de apoyo a las pretensiones de la parte demandante frente a la que "se allanan" en el suplico de sus respectivos escritos de demanda. Ello evidencia que tratan con ello de subsanar su inacción al no haber entablado en plazo el recurso contra el Real Decreto objeto del presente procedimiento, por lo que sus escritos han de ser inadmitidos.

SEGUNDO .- Objeciones de inadmisión del recurso.

Las partes codemandadas Escal y el Ayuntamiento de Vinaròs formulan en sus escritos de contestación a la demanda determinadas objeciones a la admisión del recurso. El Ayuntamiento de Vinaròs propugna la inadmisión del recurso por no haber aportado la recurrente, junto con el escrito de demanda, el documento que acredite la voluntad societaria de recurrir; subsidiariamente, solicita la inadmisión parcial de la demanda por incurrir en desviación procesal, ya que en el suplico se pide asimismo la nulidad de la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio climático de 23 de octubre de 2.009, que no constituye el objeto de este procedimiento. En lo que respecta a la primera objeción de inadmisibilidad, el referido acuerdo para recurrir fue efectivamente aportado y obra en el folio 20 de las actuaciones. En cuanto a la alegada desviación procesal, dada la conexión que según la actora existe entre ambas resoluciones es preciso examinar el fondo de lo planteado antes de determinar si realmente se ha producido tal desviación procesal, lo que conduciría a la desestimación de todo o parte de lo pretendido, antes que a la inadmisión total o parcial del recurso. Así, aun siendo cierto que el recurso se entabla exclusivamente contra el Real Decreto 855/2008, deben rechazarse ambas causas de inadmisión.

En lo que respecta a la codemandada Escal, sostiene que concurren dos causas de inadmisión, la falta de legitimación activa de la actora y desviación procesal. Esta última causa se fundamenta con las mismas razones que esgrimía el Ayuntamiento de Vinaròs, por lo que nos remitimos a lo ya indicado.

En relación con la supuesta falta de legitimación activa, argumenta Escal que la concesión de explotación del almacenamiento subterráneo, que se produce a 22 kilómetros de la costa, no afecta en ningún caso a los intereses de Río Cenia, puesto que sólo tiene por objeto dicha actividad de almacenamiento y la explotación de dicha actividad no implica necesariamente que los concretos terrenos de Río Cenia en la costa hayan de verse afectados por la misma. Es la resolución de autorización del proyecto y de reconocimiento de la utilidad pública de las instalaciones y servicios necesarios para el desarrollo del proyecto la que debe establecer los terrenos afectados, y sería dicha resolución respecto de que la actora tendría legitimación para recurrir. La recurrente se ha aprovechado, afirma la codemandada Escal, de la circunstancia de que se abriera un período de información pública común (mediante el anuncio publicado en el BOE el 2 de agosto de 2.007) para la solicitud de concesión de la explotación y para la solicitud de autorización del proyecto y de declaración de utilidad pública de las instalaciones; pero es sólo esta última solicitud -y la posterior resolución que la concede- la que incluye la relación de terrenos afectados y afecta, por tanto, a los intereses de la recurrente.

Escal rechaza también que la sociedad actora ostente legitimación en virtud de las acciones públicas reconocidas en las legislaciones urbanística y de costas. La primera, porque el almacenamiento subterráneo no afecta al plan de ordenación urbana de Vinaròs, lo que sólo tendría sentido respecto de una parte del proyecto Castor, las instalaciones de tierra, pero no respecto de la concesión de almacenamiento subterráneo que se concede para la estructura situada a 22 kilómetros de la costa. En lo que respecta a la legislación de costas, tampoco resulta afectada directamente por la concesión de explotación, la cual requerirá una autorización de uso del dominio público marítimo terrestre que deberá otorgarse por la autoridad de costas; sería pues dicha autorización la que activaría la acción pública en materia de costas, no la concesión de explotación.

Tiene razón la codemandada Escal en lo que se refiere a la falta de fundamento de la apelación de la actora a la existencia de acción pública en materia urbanística y de costas para justificar su legitimación en relación con la concesión de explotación. En cuanto a la acción pública en materia urbanística, por una doble razón; por un lado, porque el acto impugnado afecta exclusivamente a la explotación del almacenamiento subterráneo en el mar, lo que deja al margen la normativa urbanística; en segundo lugar, porque el artículo 5 del Real decreto impugnado prevé expresamente que los trabajos de construcción, desarrollo y ejecución de las instalaciones que resulten necesarias requerirán las autorizaciones que sean legalmente obligadas por razones fiscales, de ordenación del territorio y urbanismo, protección del medio ambiente y otras causas; será por tanto frente a las correspondientes autorizaciones o licencias urbanísticas frente a las que operaría la acción pública en dicha materia. Y en los que respecta a la acción pública en materia de costas porque, tal como se acaba de indicar, la concesión está expresamente condicionada a la expedición de cuantas autorizaciones y permisos sean requeridos por otras leyes y, en particular, a "la posesión de los títulos necesarios para la ocupación del dominio público marítimo terrestre que sean requeridos de acuerdo con la Ley 22/1988, de 28 de julio ( RCL 19881642 ) , de Costas" (artículo 5, párrafo tercero ). Y será frente a la concesión de tales títulos cuanto entraría en juego la acción pública en materia de costas.

Finalmente, ha de apreciarse asimismo la falta de legitimación activa por falta de interés legítimo para recurrir y ello porque, en puridad, la concesión de explotación no determina necesariamente la afección de los terrenos de la actora en la costa.

Es verdad que el proyecto de almacenamiento subterráneo Castor cuenta con tres partes, las instalaciones del almacenamiento subterráneo propiamente dicho ubicadas a 22 kilómetros de la costa, el gasoducto desde estas instalaciones a tierra y las instalaciones en tierra. Es asimismo cierto que en este concreto caso, la entidad actora conocía ya mucho antes de la fecha del 16 de mayo de 2.008 en que se acuerda el otorgamiento de la concesión, que determinadas parcelas de su propiedad estaban afectadas por el proyecto de almacenamiento Castor; en concreto dicho conocimiento derivaba del ya mencionado período de información pública abierto el 2 de agosto de 2.007.

Pero tiene razón la codemandada Escal que ello no es suficiente para conferir legitimación a la actora frente al Real Decreto 855/2008 que le otorga la concesión de explotación del almacenamiento subterráneo, ya que el otorgamiento de la concesión tiene como objeto exclusivamente determinar la empresa que va a operar el almacenamiento subterráneo de gas natural a 22 kilómetros de la costa. En efecto, aunque la solicitud vaya necesariamente acompañada del cumplimiento de requisitos de diversa índole y de un proyecto completo de las instalaciones necesarias, incluidas por tanto las de tierra, el objeto de la concesión sigue siendo el determinar si la empresa solicitante cuenta con un proyecto riguroso de almacenamiento subterráneo de gas en el emplazamiento propuesto y que cumpla con la legislación, así como si la propia empresa está capacitada para llevar a cabo dicha explotación.

Es la autorización del proyecto, no la concesión de la explotación, la que versa sobre un concreto plan de instalaciones, la que debe determinar la ubicación exacta de las mismas y, en particular las de tierra, con fijación, por tanto, de las parcelas concretas que resultan afectadas. Es también dicha autorización la que conlleva la declaración de utilidad pública de los bienes y derechos afectados a los efectos de su expropiación y la que supone, por tanto, en su caso, un perjuicio efectivo y tangible a los titulares de tales bienes y derechos. En consecuencia, es esta "autorización administrativa y reconocimiento de utilidad pública de las instalaciones y servicios necesarios para el desarrollo del proyecto de almacenamiento subterráneo Castor", aprobada por resolución de 7 de junio de 2.010 por la Dirección General de Política Energética y Minas la que afecta a los intereses de la actora y la que, en su caso, habría de ser impugnada por ella en defensa de tales intereses. Hasta tanto dicha autorización y declaración de utilidad pública no es aprobada, no puede determinarse con certeza qué terrenos pueden finalmente quedar afectados, puesto que las instalaciones de tierra pueden sin duda desplazarse en un sentido u otro y afectar a unos u otros propietarios. Y, por otra parte, la eventual impugnación de dicha autorización permite a la actora defender plenamente sus derechos, puesto que la concesión de explotación carece de toda consecuencia si no se ve acompañada de la autorización administrativa del proyecto, única que permitiría poner en marcha la efectiva construcción de las instalaciones del almacenamiento subterráneo y la posterior puesta en marcha del proyecto.

Es verdad, como decíamos al principio, que el hecho de que se solapasen las solicitudes de otorgamiento de la concesión (formulada inicialmente en enero de 2.006) y de la declaración de utilidad pública del proyecto efectuada en agosto de 2.007), y de que se abriese un periodo de información publica común para ambas solicitudes -aunque luego hubiese un segundo periodo de información pública para la solicitud de autorización administrativa y declaración de utilidad pública en mayo de 2.008-, pudo inducir a la actora a entender que la concesión llevaba aparejada la fijación concreta y definitiva de los terrenos afectados y que ello le otorgaba legitimación para impugnar tanto una como otra decisión. Sin embargo, ambas decisiones, el otorgamiento de la concesión y la autorización del proyecto tienen un contenido claramente distinguible y los intereses de la actora están afectados en puridad únicamente por la autorización del proyecto y la declaración de utilidad pública del mismo, no por la concesión de la explotación.

Debemos pues apreciar la falta de legitimación de la actora para impugnar el otorgamiento de la concesión que se trata de combatir en este recurso.

TERCERO .- Conclusión y costas.

En atención a las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , debemos inadmitir el recurso entablado por Río Cenia, S.A., contra el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, por el que se otorga a Escal UGS, S.L. la concesión de explotación para el almacenamiento subterráneo de gas natural denominado "Castor".

Sin costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que DECLARAMOS LA ( RCL 19882430 y RCL 1989, 1783) INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Río Cenia, S.A. contra el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, por el que se otorga a Escal UGS, S.L. la concesión de explotación para el almacenamiento subterráneo de gas natural denominado "Castor". No se hace imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-