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Sentencia núm. Tribunal General de la Unión Europea Luxemburgo () 07-07-2015

 MARGINAL: PROV2015181331
 TRIBUNAL: Tribunal General de la Unión Europea Luxemburgo
 FECHA: 2015-07-07
 JURISDICCIÓN: Comunitario
 PROCEDIMIENTO: Recurso de Anulación núm.
 PONENTE: 

POLÍTICA COMÚN DE PESCA: Conservación de los recursos: Medidas técnicas: Régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común: Decisión de la Comisión por la que se establece un plan de acción para remediar las deficiencias del sistema italiano de control de la pesca: anulación: inadmisibilidad: inexistencia de legitimación activa: demandantes no afectadas directamente, en el sentido del párr. 4º tercera parte del art. 263 TFUE, ya que la disposición impugnada no modifica por sí misma su situación jurídica, ni tampoco les afecta individualmente.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

de 7 de julio de 2015

Lengua de procedimiento: italiano.

«Recurso de anulación — Pesca — Régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común — Decisión de la Comisión por la que se establece un plan de acción para remediar las deficiencias del sistema italiano de control de la pesca — Acto que no modifica por sí mismo la situación jurídica del demandante — Inexistencia de afectación individual —Inadmisibilidad»

En el asunto T-312/14,

Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), con domicilio social en Roma (Italia),

Associazione Lega Pesca, con domicilio social en Roma,

Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), con domicilio social en Roma,

representadas por la Sra. L. Caroli y los Sres. S. Ventura y V. Cannizzaro, abogados,

partes demandantes,

contra

Comisión Europea, representada por los Sres. A. Bouquet y D. Nardi, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2013) 8635 final de la Comisión, de 6 de diciembre de 2013, por la que se establece un plan de acción para remediar las deficiencias del sistema italiano de control de la pesca,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),

integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni (Ponente) y L. Madise, Jueces;

Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de febrero de 2015;

dicta la siguiente

SENTENCIA

El artículo 102 del Reglamento (CE) nº 1224/2009 del Consejo, de 20 de noviembre de 2009 (LCEur 2009, 2034) , por el que se establece un régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, se modifican los Reglamentos (CE) nº 847/96 (LCEur 1996, 1007) , (CE) nº 2371/2002 (LCEur 2002, 3708) , (CE) nº 811/2004 (LCEur 2004, 2258) , (CE) nº 768/2005 (LCEur 2005, 977) , (CE) nº 2115/2005 (LCEur 2005, 2979) , (CE) nº 2166/2005 (LCEur 2006, 3039) , (CE) nº 388/2006 (LCEur 2006, 462) , (CE) nº 509/2007 (LCEur 2007, 783) , (CE) nº 676/2007 (LCEur 2007, 1038) , (CE) nº 1098/2007 (LCEur 2007, 1588) , (CE) nº 1300/2008 (LCEur 2008, 2108) y (CE) nº 1342/2008 (LCEur 2008, 2152) y se derogan los Reglamentos (CEE) nº 2847/93 (LCEur 1993, 3218) , (CE) nº 1627/94 y (CE) nº 1966/2006 (LCEur 2006, 3674) (DO L 343, p. 1) dispone:

«1. Los Estados miembros proporcionarán a la Comisión toda la información pertinente que esta solicite sobre la ejecución del presente Reglamento. Al presentar la solicitud de información, la Comisión fijará un plazo de tiempo razonable en el que deberá suministrarse dicha información.2. Si la Comisión considera que se han cometido irregularidades en la aplicación de las normas de la política pesquera común o que las disposiciones y métodos de control existentes en ciertos Estados miembros no son eficaces, informará de ello a los Estados miembros afectados para que realicen una investigación administrativa en la que podrán participar agentes de la Comisión.3. Los Estados miembros en cuestión notificarán a la Comisión los resultados de la investigación y le presentarán un informe elaborado, a más tardar, tres meses después de la solicitud de la Comisión. Previa petición debidamente justificada de un Estado miembro, la Comisión podrá prolongar este plazo durante un período suplementario razonable.4. Si la investigación administrativa mencionada en el apartado 2 no conduce a la supresión de las irregularidades o si la Comisión detecta deficiencias en el sistema de control de un Estado miembro durante las verificaciones e inspecciones autónomas contempladas en los artículos 98 y 99 o en el marco de la auditoría contemplada en el artículo 100, la Comisión elaborará un plan de acción con dicho Estado miembro. Este adoptará todas las medidas necesarias para llevarlo a la práctica.»

El 17 de diciembre de 2012, la Comisión Europea informó a la República Italiana de que había constatado una serie de irregularidades que menoscababan el cumplimiento de determinadas normas de la política pesquera común y, en particular, las relativas a la pesca de especies de peces altamente migratorios en el Mediterráneo, y le recordó la obligación de llevar a cabo una investigación administrativa relativa a su sistema de control de conformidad con el artículo 102, apartado 2, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) .

La investigación administrativa fue llevada a cabo por la autoridad de control italiana designada por los poderes públicos italianos el 13 de febrero de 2013, con la participación de funcionarios de la Comisión.

El informe final de la investigación administrativa fue remitido a la Comisión el 17 de abril de 2013.

Al considerar la Comisión que la investigación administrativa no había entrañado la supresión de las irregularidades que había anteriormente constatado, elaboró un proyecto de plan de acción con las autoridades italianas.

Mediante la Decisión C(2013) 8635 final de 6 de diciembre de 2013, aprobada sobre la base del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión adoptó un plan de acción para remediar las deficiencias del sistema italiano de control de la pesca. Entre las acciones comprendidas en dicho plan, la acción nº 13 prevé la adopción de nuevas medidas técnicas relativas a la compatibilidad entre el sistema «ferrettara», que agrupa diferentes sistemas tradicionales de redes de deriva con mallas de pequeñas dimensiones y las demás artes de pesca, la acción nº 15 prevé la adopción de medidas de sustitución para compensar la falta de vigilancia mediante satélite y una obligación de declaración para determinados buques autorizados a pescar pez espada, la acción nº 16 prevé la aplicación a nivel nacional de disposiciones internacionales relativas a las tallas mínimas de captura con respecto al pez espada y a las características técnicas de los palangres y, finalmente, la acción nº 17 prevé el refuerzo del carácter disuasorio de las sanciones financieras aplicadas en caso de infracciones graves y recurrentes.

Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 28 de abril de 2014, las demandantes, Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca y Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) interpusieron el presente recurso.

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 23 de julio de 2014, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991 (LCEur 1991, 535) .

El 8 de septiembre de 2014, las demandantes presentaron sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral con el fin de pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

Se instó a las partes, mediante diligencia de ordenación del procedimiento, a pronunciarse en la vista sobre diversas cuestiones y, en particular, acerca de si era posible considerar que la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, según la cual toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra «los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución», sólo debería aplicarse, habida cuenta tanto del objetivo de dicha disposición como del hecho de que los autores del Tratado, junto con el requisito de afectación directa, exigieron un requisito suplementario relativo a la inexistencia de medidas de ejecución, con respecto a la impugnación de actos que modifican por sí mismos, es decir, con independencia de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica de la persona afectada.

En la vista de 6 de febrero de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.

Las demandantes solicitan al Tribunal que:

– Anule la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , «especialmente en relación con las [acciones nos 13, 15, 16 y 17 que figuran en el plan de acción» incorporado a dicha Decisión].

– Condene en costas a la Comisión.

La Comisión solicita al Tribunal que:

– Declare la inadmisibilidad del recurso.

– Condene en costas a las demandantes.

En la vista, las demandantes precisaron que la demanda tenía únicamente por objeto obtener la anulación de las acciones nos 13, 15, 16 y 17 que figuran en el plan de acción incorporado a la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , lo que se hizo constar en el acta de la vista.

La Comisión alega que el presente recurso es inadmisible basándose, en particular, en que las demandantes, que no son destinatarias de la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , no han demostrado que tuviesen legitimidad para impugnar dicha Decisión. La Comisión sostiene que las demandantes no tienen legitimación activa en virtud de la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, según la cual toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra «los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución». A este respecto, precisa que la Decisión impugnada incluye medidas de ejecución. La Comisión también observa que la Decisión impugnada no tiene incidencia directa, ya que el plan de acción sólo puede producir efectos en la situación jurídica de las demandantes por medio de las medidas nacionales necesarias para su ejecución. Finalmente, sostiene que la Decisión impugnada no afecta individualmente a las demandantes.

Con carácter preliminar, procede señalar que las demandantes son asociaciones que agrupan a profesionales que ejercen su actividad, en particular, en el sector pesquero y que representan los intereses de dichos profesionales.

A este respecto, debe recordarse que la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por una asociación constituida para promover los intereses colectivos de una categoría de justiciables depende, salvo si tiene legitimación activa propia, de si sus miembros habrían podido interponer ese recurso individualmente (véase el auto de 10 de diciembre de 2004 [TJCE 2004, 408] , EFfCI/Parlamento y Consejo, T-196/03, Rec, EU:T:2004:355, apartados 41 a 43 y jurisprudencia citada).

En el caso de autos, las demandantes invocan la legitimidad activa que, a su juicio, tienen aquellos de sus afiliados que son profesionales del sector pesquero en Italia, en particular, los pescadores autorizados por las autoridades italianas a practicar la pesca del pez espada, sin alegar ninguna otra legitimidad propia que les permita interponer el recurso y sin que tal legitimidad se desprenda de los documentos obrantes en autos.

En consecuencia, la legitimidad activa de las demandantes será examinada a la luz de la legitimidad activa de sus afiliados, tal como se los menciona en el apartado 19 supra.

Por otra parte, ha quedado acreditado que la Decisión impugnada se dirige a la República Italiana y que las demandantes no son destinatarias de dicha Decisión.

Para empezar, procede apreciar si las demandantes pueden invocar la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, con respecto a la cual debe examinarse si es aplicable cuando el acto impugnado no modifica por sí mismo la situación jurídica del demandante.

El artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, dispone que «toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.».

Las dos primeras partes del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, se corresponden con las establecidas antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en el artículo 230  CE (RCL 1999, 1205 ter) , párrafo cuarto. La primera parte permite al destinatario de un acto impugnarlo y la segunda parte precisa que, si la persona física o jurídica que interpone el recurso de anulación no es destinataria del acto que impugna, la admisibilidad del recurso queda supeditada a los requisitos de que este acto le afecte directa e individualmente (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013 [TJCE 2013, 308] , Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C-583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, apartados 55 y 56).

Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuando un acto producía directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existía el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no estaba individualmente afectada por el referido acto. En efecto, esa persona sólo podía obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante los tribunales nacionales ( sentencia de 19 de diciembre de 2013 [TJCE 2013, 371] , Telefónica/Comisión, C-274/12 P, Rec, EU:C:2013:852, apartado 27).

Para evitar ese riesgo, por lo que respecta a los actos reglamentarios, el Tratado de Lisboa añadió una tercera parte al artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, la cual flexibiliza los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por personas físicas y jurídicas. En efecto, esta parte no supedita la admisibilidad de los recursos de anulación presentados por personas físicas y jurídicas al requisito relativo a la afectación individual y, de este modo, abre esta vía de recurso respecto de los actos reglamentarios que no incluyan medidas de ejecución y afecten directamente a quien interpone el recurso ( sentencia Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo [TJCE 2013, 308] , citada en el apartado 24 supra, EU:C:2013:625, apartado 57).

El concepto de «actos reglamentarios que [afecten directamente a cualquier persona física o jurídica] y que no incluyan medidas de ejecución», en el sentido del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, tercera parte, debe, por tanto, interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de esta disposición, que —como se deduce de sus trabajos preparatorios— consiste en evitar que un particular, cuya situación jurídica se ve, sin embargo, directamente modificada por un acto, quede desprovisto de tutela judicial efectiva con respecto a dicho acto (sentencia Telefónica/Comisión, citada en el apartado 25 supra, EU:C:2013:852, apartados 27 y 28).

Pues bien, a la luz de este objetivo, resulta que la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, sólo ha de aplicarse cuando el acto impugnado modifica, por sí mismo, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica del demandante.

En efecto, cuando un acto no modifica, por sí mismo, la situación jurídica del demandante, ésta sólo se ve modificada si se adoptan medidas de ejecución de dicho acto con respecto al demandante. Éste puede entonces impugnar esas medidas y, en el marco de tal impugnación, invocar la ilegalidad del acto que tales medidas ejecutan, de modo que no podría considerársele desprovisto de tutela judicial efectiva.

A este respecto, procede recordar que la posibilidad de impugnar las medidas en cuestión está garantizada, cuando esas medidas son adoptadas por un Estado miembro, tanto por las disposiciones del Tratado como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, el artículo 19  TUE (RCL 2009, 2299 y RCL 2010, 362) , apartado 1, párrafo segundo, dispone que los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los órganos jurisdiccionales nacionales estaban obligados, en la medida de lo posible, a interpretar y aplicar las normas procesales internas que regulan la interposición de los recursos de modo que las personas físicas y jurídicas puedan impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o de cualquier otra medida nacional por la que se les aplique un acto comunitario de alcance general, invocando la invalidez de dicho acto ( sentencia de 25 de julio de 2002 [TJCE 2002, 232] , Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C-50/00 P, Rec, EU:C:2002:462, apartado 42).

La interpretación del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, tercera parte, dada en el apartado 28 supra, que se basa en el objetivo de dicha disposición, se ve confirmada por el hecho de que los autores del Tratado, en el marco de la referida disposición, junto con el requisito de afectación directa exigieron un requisito suplementario relativo a la inexistencia de medidas de ejecución.

Antes de analizar los efectos conjuntos de esos dos requisitos acumulativos, debe recordarse, por lo que, para empezar, respecta al requisito de afectación directa, que no hay ninguna razón que justifique interpretar ese requisito en la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, de un modo distinto a como se interpreta en la segunda parte de esa misma disposición (conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo [TJCE 2013, 308] , C-583/11 P, Rec, EU:C:2013:21, punto 69, y en el asunto Telefónica/Comisión [TJCE 2013, 371] , C-274/12 P, Rec, EU:C:2013:204, apartado 59). En cualquier caso, el concepto de afectación directa tal como se introduce nuevamente en esa disposición no puede interpretarse más restrictivamente que el concepto de afectación directa que recogía el artículo 230 CE, párrafo cuarto [sentencia de 25 de octubre de 2011 , Microban International y Microban (Europe)/Comisión, T-262/10, Rec. EU:T:2011:623, apartado 32].

Según la jurisprudencia, el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, implica que el acto impugnado surta efectos directamente en la situación jurídica del demandante y no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación ( sentencia de 22 de marzo de 2007 [TJCE 2007, 65] , Regione Siciliana/Comisión, C-15/06 P, Rec, EU:C:2007:183, apartado 31).

Este requisito comprende, en realidad, dos supuestos distintos, según que el acto impugnado modifique o no por sí mismo, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica del demandante.

En el primer supuesto, el acto impugnado modifica, por sí mismo, la situación jurídica del demandante. Esto es, en particular, lo que ocurre cuando un acto sustituye a medidas nacionales que regían la situación del demandante. Afecta, entonces, a este último de modo tan directo como dichas medidas nacionales y ha de considerase «inmediatamente ejecutiv[o]» y «directamente aplicable» al antedicho justiciable (sentencia de 1 de julio de 1965, Toepfer y Getreide-Import Gesellschaft/Comisión, 106/63 y 107/63, Rec, EU:C:1965:65, p. 208).

Forma también parte de este primer supuesto un reglamento que se aplique directamente, sin intervención alguna de las autoridades nacionales, y que afecte de manera cierta y actual a la situación jurídica de particulares restringiendo sus derechos o imponiéndoles obligaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de abril de 2004 [TJCE 2004, 85] , Comisión/Jégo-Quéré, C-263/02 P, Rec, EU:C:2004:210, apartados 35 y 37) o una decisión en la medida en que prevé la prohibición de la comercialización de una sustancia [sentencia Microban International y Microban (Europe)/Comisión, citada en el apartado 32 supra, EU:T:2011:623, apartados 24, 28 y 34].

En este primer supuesto, se considera que se cumple el requisito de afectación directa sin que sea necesario proseguir el análisis a ese respecto.

En el segundo supuesto, el acto impugnado, para surtir efectos en la situación jurídica de los particulares, implica necesariamente la adopción de medidas de ejecución. No obstante, se considera que el requisito de afectación directa se cumple si dicho acto impone obligaciones a su destinatario para su ejecución y si dicho destinatario, está obligado, de manera automática, a adoptar medidas que modifiquen la situación jurídica del demandante (sentencias de 13 de mayo de 1971, International Fruit Company y otros/Comisión, 41/70 a 44/70, Rec, EU:C:1971:53, apartados 23 a 28; de 19 de octubre de 2000 [TJCE 2000, 252] , Italia y Sardegna Lines/Comisión, C-15/98 y C-105/99, Rec, EU:C:2000:570, apartado 36, y de 26 de septiembre de 2000 [TJCE 2000, 344] , Starway/Consejo, T-80/97, Rec, EU:T:2000:216, apartados 61 y 62).

Es preciso señalar que, en el segundo supuesto, para que el requisito de afectación directa pueda cumplirse, el acto impugnado debe necesariamente entrañar medidas de ejecución con respecto al demandante.

Así, el hecho de que los autores del Tratado exijan, por lo que respecta a la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, junto al requisito de afectación directa un requisito suplementario relativo a la inexistencia de medidas de ejecución, tiene necesariamente por efecto excluir el segundo supuesto del ámbito de aplicación de la referida tercera parte.

Debe añadirse que la cuestión relativa a si el destinatario de la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) dispone o no de algún margen de apreciación en la aplicación del acto impugnado no tiene ninguna incidencia en la apreciación del requisito referente a la existencia de medidas de ejecución, dado que tal existencia basta para hacer inaplicable la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto (véase, en este sentido, la sentencia Telefónica/Comisión [TJCE 2013, 371] , citada en el apartado 25 supra, EU:C:2013:852, apartado 35, y el auto de 9 de septiembre de 2013 [TJCE 2013, 267] , Altadis/Comisión, T-400/11, Rec, EU:T:2013:490, apartado 47). Por lo demás, si el concepto de medidas de ejecución, en el sentido de la tercera parte del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, sólo se refiriese a las medidas de ejecución que implican el ejercicio de una facultad de apreciación, sería, paradójicamente, mucho más fácil para un particular interponer un recurso contra actos reglamentarios, que son los únicos objeto de dicha disposición, que contra medidas de alcance individual con respecto a las cuales se ha mantenido el requisito de afectación individual. Pues bien, tal interpretación no parece conformarse a la intención de los autores del Tratado.

De lo anterior se desprende que la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, sólo puede aplicarse, habida cuenta tanto del objetivo de dicha disposición como del hecho de que los autores del Tratado exigen junto al requisito de afectación directa un requisito suplementario relativo a la inexistencia de medidas de ejecución, a la impugnación de actos comprendidos dentro del primero de los dos supuestos que engloba el requisito de afectación directa (véase el apartado 34 supra), que es el relativo a los actos que modifican por sí mismos, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica del demandante.

Por consiguiente, cuando el acto impugnado no modifica, por sí mismo, la situación jurídica del demandante, esta constatación es suficiente para concluir que la tercera parte del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, es inaplicable y ello, sin que sea necesario comprobar, en este caso, si dicho acto entraña medidas de ejecución con respecto al demandante.

La situación del caso de autos debe examinarse a la luz de las consideraciones anteriores.

A este respecto, debe recordarse que la Decisión impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , el cual prevé, por una parte, que la Comisión podrá elaborar con el Estado afectado un plan de acción destinado a remediar las deficiencias constatadas en el sistema de control establecido por dicho Estado en materia de política pesquera común y, por otra parte, que el Estado afectado adoptará todas las medidas necesarias para llevar a la práctica el plan de acción correspondiente.

Mediante dicha disposición, el Consejo se ha limitado a facultar a la Comisión a elaborar, con las autoridades nacionales competentes, un plan de acción constituido por un conjunto de medidas adoptadas a nivel nacional por dichas autoridades, y a hacer luego dicho plan vinculante para tales autoridades.

Por tanto, del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) no se desprende que la Comisión disponga de una competencia para adoptar actos unilaterales directamente aplicables a los profesionales del sector pesquero de un Estado miembro.

A este respecto, procede señalar que el artículo 102 del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , titulado «Seguimiento de los informes de verificación, inspección autónoma y auditoría», forma parte del título X del antedicho Reglamento, que tiene como título «Evaluación y control por la Comisión».

Las medidas que figuran en ese título tienen por objeto, tal como prevé el primer artículo del título X del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , a saber, el artículo 96, titulado «Principios generales», el control y la evaluación de la aplicación de las normas de la política pesquera común por parte de los Estados miembros.

Una decisión adoptada en aplicación del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , es decir, del último apartado del último artículo del título X del antedicho Reglamento, constituye, por tanto, el resultado del seguimiento de las medidas de control y de evaluación de la aplicación por parte de los Estados miembros de las normas de la política pesquera común y se traduce únicamente en un conjunto de medidas que el Estado miembro afectado debe poner en práctica, cuando éste no ha cumplido las antedichas normas. Tal como se desprende de la Comunicación de 14 de noviembre de 2008, dirigida por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo y relativa a la Propuesta de reglamento del Consejo por el que se establece un régimen de control comunitario para garantizar el cumplimiento de las normas de la Política Pesquera Común, la adopción de un plan de acción tiene por objeto dejar al Estado miembro afectado la posibilidad de remediar las deficiencias constatadas y poner fin a las irregularidades.

Una decisión adoptada en aplicación del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) debe, por tanto, distinguirse de las medidas de alcance individual o general que la Comisión pueda adoptar en virtud de las disposiciones del título XI, titulado «Medidas para garantizar el cumplimiento por parte de los Estados miembros de los objetivos de la política pesquera común», del antedicho Reglamento. Sobre la base de las disposiciones que figuran en ese título, la Comisión puede, en particular, cerrar temporalmente una pesquería afectada por deficiencias (artículo 104), efectuar deducciones de las futuras cuotas de un Estado miembro (artículo 105), realizar deducciones del futuro esfuerzo pesquero de un Estado miembro (artículo 106), e incluso, en caso de urgencia, suspender de manera temporal las actividades pesqueras de los buques que enarbolan el pabellón de un Estado miembro.

De lo anterior se desprende que una decisión adoptada en virtud del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) no modifica, por sí misma, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica de ninguna persona física o jurídica distinta del Estado miembro al que se dirige. Por tanto, en particular, tal decisión no modifica por sí misma la situación jurídica de los profesionales del sector pesquero.

Esta ausencia de modificación de la situación jurídica de los particulares se ve confirmada, en el caso de autos, por las medidas de publicidad de que fue objeto la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) . En efecto, dicha Decisión no fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea, sino que únicamente se remitió a la República Italiana. Además, dicha Decisión fue objeto, hasta el 17 de marzo de 2014, de la clasificación «Restreint UE», lo cual es un indicio suplementario de su falta de oponibilidad frente a los particulares.

Por otra parte, a cada una de las acciones que figuran en el plan de acción adjunto a la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) le corresponde la adopción de una medida por las autoridades nacionales competentes. En particular, por lo que respecta a las acciones nos 13 y 15, se prevé la adopción de un decreto ministerial y, por lo que atañe a las acciones 16 y 17, se prevé la adopción de una propuesta de modificación de la normativa nacional en vigor. Ello confirma que la Decisión impugnada no puede, por sí misma, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, modificar la situación jurídica de particulares.

Por consiguiente, debe concluirse, basándose en las consideraciones precedentes y, en particular, en las expuestas en los apartados 42 y 43 de la presente sentencia, que las demandantes no pueden invocar el artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, tercera parte, para que se declare la admisibilidad de su recurso.

La conclusión precedente se impone sin que sea necesario determinar si la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) constituye un «acto reglamentario» en el sentido del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, parte tercera. Tampoco es necesario examinar si dicha Decisión incluye medidas de ejecución con respecto a las demandantes o a sus afiliados, examen que implicaría que el Tribunal considerase la posición de la persona que invoca el derecho de recurso al amparo de la referida disposición y no la de otros justiciables ( sentencia Telefónica/Comisión [TJCE 2013, 371] , citada en el apartado 25 supra, EU:C:2013:852, apartado 30).

Además, aun suponiendo que la República Italiana no haya adoptado las medidas previstas en el plan de acción adjunto a la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , extremo que las partes parecen haber admitido en la vista, la situación jurídica de las demandantes o de sus afiliados no se vería, así, en modo alguno afectada y, por tanto, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, no podría considerarse que quedaron desprovistos de tutela judicial efectiva.

Es preciso añadir que al ser la Comisión la única facultada, sobre la base del artículo 102, apartado 4, del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , a elaborar, con las autoridades nacionales competentes, un plan de acción constituido por un conjunto de medidas adoptadas a nivel nacional por dichas autoridades, y a hacer luego dicho plan vinculante para tales autoridades (véase el apartado 46 supra), las demandantes se equivocan al sostener que los órganos administrativos italianos o los órganos jurisdiccionales italianos podrían aplicar directamente, o por medio de la técnica de la interpretación conforme, la Decisión impugnada.

Además, una decisión como la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , que no modifica, por sí misma, es decir, independientemente de cualquier medida de ejecución, la situación jurídica de ninguna persona física o jurídica distinta del Estado miembro a la que va dirigida, no puede crear obligaciones a cargo de un particular y no puede, por consiguiente, ser invocada, como tal, en su contra (véase, por analogía, el auto de 7 de julio de 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Comisión, T-244/13, EU:T:2014:644, apartados 30 y 39).

Finalmente, por lo que respecta a la alegación de las demandantes según la cual los órganos jurisdiccionales italianos podrían utilizar la técnica de la interpretación conforme, ha de decirse que no puede acogerse. En efecto, debe recordarse que el principio de interpretación conforme del Derecho nacional tiene determinados límites. Así, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes del Derecho interno está limitada por los principios generales del Derecho y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencia de 15 de enero de 2014 [TJCE 2014, 6] , Association de médiation sociale, C-176/12, Rec, EU:C:2014:2, apartado 39). Por consiguiente, o bien las disposiciones nacionales italianas contienen ya las obligaciones previstas en la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) y, en ese caso, esta última no modifica la situación jurídica de las demandantes o de sus afiliados, o bien las disposiciones nacionales no contienen tales obligaciones y, en ese caso, los órganos jurisdiccionales italianos no pueden proceder a una interpretación conforme del Derecho nacional.

Procede recordar que las demandantes no son las destinatarias de la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) y que, tal como acaba de señalarse (véase el apartado 55 de la presente sentencia), no pueden invocar el artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, tercera parte.

Por tanto, las demandantes sólo están legitimadas para interponer un recurso sobre la base del artículo 263  TFUE (RCL 2009, 2300) , párrafo cuarto, si la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) les afecta directa e individualmente.

En lo que respecta al segundo de estos requisitos, de reiterada jurisprudencia se desprende que las personas que no sean destinatarias de una decisión sólo pueden sostener que esa decisión las afecta individualmente en razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que las caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, las individualiza de una manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec, EU:C:1963:17, p. 414; de 9 de junio de 2011 [TJCE 2011, 170] , Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C-71/09 P, C-73/09 P y C-76/09 P, Rec, EU:C:2011:368, apartado 52, y Telefónica/Comisión [TJCE 2013, 371] , citada en el apartado 25 supra, EU:C:2013:852, apartado 46).

Es también jurisprudencia reiterada que la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por dicha medida, cuando esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate ( sentencia Telefónica/Comisión [TJCE 2013, 371] , citada en el apartado 25 supra, EU:C:2013:852, apartado 47).

Es preciso señalar que la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con categorías de personas contempladas de forma general y abstracta.

En efecto, en primer lugar, la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) y, concretamente, las acciones nos 13, 15, 16 y 17 que figuran en el plan de acción adjunto a ésta, sólo atañe a los afiliados de las demandantes en su condición objetiva de pescadores y, en particular, de pescadores de pez espada que utilizan determinadas técnicas de pesca, en las mismas condiciones que a cualquier otro operador económico que se encuentre, actual o potencialmente, en idéntica situación (véanse, por lo que respecta a las disposiciones que imponen obligaciones comparables a las previstas en la Decisión impugnada, la sentencia Comisión/Jégo-Quéré [TJCE 2004, 85] , citada en el apartado 36 supra, EU:C:2004:210, apartado 46, y el auto de 14 de febrero de 2012, Federcoopesca y otros/Comisión, T-366/08, EU:T:2012:74, apartado 28).

Por lo demás, en la vista, no se cuestionó que la lista actual de buques que enarbolan el pabellón italiano que están autorizados a practicar la pesca del pez espada comprenda más de 7 300 buques, extremo que constituye un indicio suplementario del hecho de que la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) no puede afectar de forma individual a las demandantes o a sus afiliados.

En segundo lugar, ninguna disposición del Derecho de la Unión obligaba a la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) , a seguir un procedimiento en el marco del cual los afiliados de las demandantes o estas últimas hubieran podido exigir eventuales derechos. Así pues, el Derecho de la Unión no ha fijado una posición jurídica particular en favor de operadores como los afiliados de las demandantes o estas últimas en relación con la adopción de la Decisión impugnada ( sentencia Comisión/Jégo-Quéré [TJCE 2004, 85] , citada en el apartado 36 supra, EU:C:2004:210, apartado 47).

De lo anterior se desprende que la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) no afecta a un círculo cerrado de personas, determinadas en el momento de su adopción, cuyos derechos habría querido regular la Comisión ( sentencia de 21 de mayo de 1987 [TJCE 1986, 87] , Union Deutsche Lebensmittelwerke y otros/Comisión, 97/85, Rec, EU:C:1987:243, apartado 11).

Aun suponiendo que pueda considerarse que la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) afecta a las demandantes o a sus afiliados en tanto que grupo de personas que estaban identificados o eran identificables en el momento en que dicho acto fue adoptado y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, lo cual no ha sido probado, en cualquier caso, de los documentos obrantes en autos no se desprende que pueda considerarse que las demandantes o sus afiliados tengan un derecho adquirido que pueda verse afectado por la Decisión impugnada.

A este respecto, deber recordarse que, cuando la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción del acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, éstos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de operadores económicos. En particular, esto es lo que ocurre cuando la decisión modifica los derechos que esas personas habían adquirido antes de que fuese adoptada ( sentencias de 13 de marzo de 2008 [TJCE 2008, 53] , Comisión/Infront WM, C-125/06 P, Rec, EU:C:2008:159, apartados 71 y 72, y de 27 de febrero de 2014 [TJCE 2014, 75] , Stichting Woonlinie y otros/Comisión, C-133/12 P, Rec, EU:C:2014:105, apartado 46).

En el presente litigio, es preciso señalar que el objetivo de la política pesquera común es garantizar una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles (considerando 1 del Reglamento nº 1224/2009 [LCEur 2009, 2034] ). El éxito de la política pesquera común pasa por la aplicación de un sistema de control eficaz (considerando 2 del Reglamento nº 1224/2009).

Ese sistema de control se basa, en particular, en un régimen de autorización previsto en el título III del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) , titulado «Condiciones generales de acceso a las aguas y los recursos». De este modo, en virtud del artículo 6 del antedicho Reglamento, los buques pesqueros de la Unión solo podrán utilizarse para la explotación comercial de recursos acuáticos vivos si disponen de una licencia de pesca válida. De la misma manera, en virtud del artículo 7 del referido Reglamento, los buques pesqueros que faenen en aguas de la Unión sólo podrán realizar las actividades pesqueras específicas que figuren reseñadas en una autorización de pesca válida.

Ahora bien, la licencia de pesca puede ser suspendida temporalmente o retirada definitivamente. A este respecto, el artículo 92 del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) establece un sistema de puntos. Según dicho sistema, se asignará al titular de la licencia un número de puntos cuando haya cometido una infracción grave de las normas de la política pesquera común. Cuando el número total de puntos de este modo asignados alcance un determinado umbral, la licencia de pesca quedará automáticamente suspendida o retirada. Por lo que respecta a la autorización de pesca, en virtud del artículo 7 del antedicho Reglamento, ésta no se expedirá si el buque de que se trate no cuenta con una licencia o si ésta ha sido suspendida o retirada. La autorización de pesca se suspenderá cuando se suspenda temporalmente la licencia de pesca.

Por otra parte, el artículo 108 del Reglamento nº 1224/2009 (LCEur 2009, 2034) prevé que, si se cumplen determinados requisitos, la Comisión pueda adoptar medidas de urgencia que, en particular, incluyen la suspensión temporal de las actividades pesqueras de los buques que enarbolan el pabellón de un Estado miembro.

Así pues, los buques pesqueros de la Unión están sujetos, por lo que respecta al acceso a los recursos, a un régimen de autorización que se caracteriza por una cierta precariedad.

A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el hecho de ser titular de un derecho de pesca y de una cuota asignada por el Estado miembro competente para una campaña pesquera dada no puede conferir al interesado la facultad de agotar esa cuota en cualesquiera circunstancias ( sentencia de 14 de octubre de 2014 [TJCE 2014, 387] , Giordano/Comisión, C-611/12 P, Rec, EU:C:2014:2282, apartado 48).

Por tanto, procede declarar que la concesión de una licencia y de una autorización de pesca, invocada por las demandantes, no permite considerar que su titular tenga un derecho adquirido en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 71 supra.

Por consiguiente, las demandantes se equivocan al sostener que ellas o sus afiliados habían sido individualizados por la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) .

De todo lo anterior se desprende que las demandantes no están legitimadas para recurrir la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) .

En consecuencia, procede concluir que, en cualquier caso, ha de declarase la inadmisibilidad del recurso, sin que sea necesario determinar si las demandantes pueden obtener la anulación parcial de la Decisión impugnada (LCEur 2009, 2034) .

A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (LCEur 1991, 535) , la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas en costas, de conformidad con lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

decide:

Desestimar el recurso.

Condenar en costas a Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), a Associazione Lega Pesca y a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL).

Martins Ribeiro Gervasoni Madise

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de julio de 2015.

Firmas

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