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Del principio de capacidad económica y los impuestos sobre las plusvalías

Magistrado. Doctor en Derecho

Javier Fuertes

(a propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de febrero de 2017)

Se ha declarado la inconstitucionalidad del impuesto de plusvalías… o, al menos, eso es lo que nos dicen por doquier. Pero es preciso diseccionar la situación que se ha producido como consecuencia de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional con fecha 16 de febrero de 2017.

Entre los recursos de los municipios establecidos y regulados por la Ley de Haciendas Locales (hoy Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, TRLHL), se encuentra el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Y al lado de estas previsiones se encuentran las efectuadas, sobre ese mismo objeto, por las Diputaciones Forales en el ámbito de sus competencias tributarias.

Es cierto que el Tribunal Constitucional ha resuelto sobre la cuestión de inconstitucionalidad planteada sobre la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Gipuzkoa (arts. 1, 4 y 7.4), como también lo es que existe una total correspondencia entre los preceptos que, a la postre, resultan declarados inconstitucionales -arts. 4.1, 4.2 a) y 7.4 de la Norma Foral- y los preceptos equivalentes de la norma estatal -arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del TRLHL-.

Sobre esta cuestión, la sentencia del Tribunal Constitucional (Fundamento 1) establece que el análisis de inconstitucionalidad debe quedar limitado a las normas aplicables al proceso que da lugar al planteamiento de la cuestión (que es la Norma Foral de Gipuzkoa) inadmitiéndola respecto a los arts. 107 y 110.4 del TRLHL.

Lo que se cuestiona, en definitiva, es la adecuación de la forma en la que se determina la base imponible en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (plusvalía) al principio constitucional de capacidad económica establecido en el art. 31.1 de la Constitución, conforme al que los tributos son prestaciones patrimoniales coactivas que "sólo puede exigirse cuando existe capacidad económica y en la medida -en función- de la capacidad económica" (STC 194/2000, de 19 de julio). El principio de capacidad económica opera "como un límite al poder legislativo en materia tributaria" (STC 221/1992, de 11 de diciembre), y el Tribunal Constitucional entiende que, aunque de acuerdo con la regulación del tributo, su objeto es el "incremento de valor" que pudieran haber experimentado los terrenos durante un intervalo temporal dado, que se cuantifica y somete a tributación a partir del instante de su transmisión. Sin embargo, el gravamen no se anuda necesariamente a la existencia de ese "incremento" sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno (mínimo) y veinte años (máximo) y que basta con que se sea titular de un terreno de naturaleza urbana para que el legislador anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tengan a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles al momento de la transmisión de un porcentaje fijo por cada año de tenencia [arts. 4.2 a) y 4.3], con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento, lo que supone que nos encontramos ante un impuesto que somete a tributación, en principio, la renta potencial que deriva de la titularidad de un terreno de naturaleza urbana puesta de manifiesto con ocasión de su transmisión.

Esta forma de entender la estructura del tributo lleva a la conclusión de que no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente "de acuerdo con su capacidad económica" (art. 31.1 CE), lo que supone que "las previsiones efectuadas en los arts. 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1 CE". Por ello esos preceptos deben ser declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor.

Entendidas las razones que llevan a la declaración de inconstitucionalidad de la Norma Foral resta comprender los efectos sobre la norma estatal (TRLHL), en cuanto que se expresa en idénticos términos, que la declaración de nulidad por el Tribunal Constitucional de un precepto análogo de otra Ley  no autoriza sin más a los órganos jurisdiccionales a extender su doctrina a una ley diferente, como ha señalado la reciente sentencia 1/2017 de 16 de enero del propio Tribunal Constitucional. Y así ha de entenderse el último párrafo de la fundamentación de la Sentencia del Tribunal Constitucional en cuanto dispone que "por último, debe señalarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana".

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