La Junta Arbitral del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra (JA) es el órgano encargado de dirimir los conflictos de competencia entre Navarra y otra Administración (estatal, autonómica o foral vasca) relativos a la gestión y recaudación de los tributos. La JA tiene muchos años de vida, pues su creación se remonta a 1927, pero poca experiencia práctica, dado que sus miembros no fueron nombrados hasta noviembre de 2003, con un mandato de hasta 7 años que concluyeron en diciembre de 2010. En la actualidad se encuentra vacante.
En sus 7 años de funcionamiento, la JA ha desplegado un acervo de criterios cuyo conocimiento puede resultar útil tanto a las administraciones públicas como a los obligados tributarios cuya sujeción a los impuestos forales o a los de derecho común ofrezca alguna duda. Comentaré en esta tribuna algunos de los criterios de carácter formal, dejando para otra ocasión los criterios sustantivos.
Los primeros pronunciamientos de la Junta versaron sobre su propia naturaleza y existencia, pues antes de 2003 se habían gestado muchos conflictos que no disponían de un cauce real de tramitación pues ni habían sido designados los miembros de la Junta ni existía un reglamento que estableciese el modo de proceder (la propia Junta rechazó la aplicación supletoria del Reglamento de la Junta Arbitral prevista en el art. 23 de la LOFCA: Res. JA de 13/04/2004, n. 55º). La cuestión sigue teniendo actualidad dado que hoy día la Junta está vacante otra vez, lo cual no será óbice a la posibilidad de residenciar ante ella nuevos conflictos, sin perjuicio de los efectos que puedan derivarse de la paralización o inactividad en que inevitablemente se va a incurrir y que afecta tanto a los conflictos en curso como a los nuevos que se planteen. A este respecto, dijo la Junta que "condicionar la vigencia de la ley en este punto a la decisión de los órganos administrativos o de gobierno competentes para efectuar la designación de los miembros de la Junta Arbitral equivale a otorgar a cualquiera de dichos órganos la facultad de decidir sobre la vigencia de una disposición de rango legal… La ley tiene, en principio, vocación normativa inmediata y una interpretación limitativa de su eficacia no es admisible (Res. JA de 13/04/2004, n. 14º y Res. JA de 5/06/2008, n. 51º).
Por otra parte, la JA , en su composición actual, es continuadora y se subroga en la posición de las que históricamente le precedieron, por lo que no hay impedimento para que resuelva conflictos que se formularon cuando legalmente la JA tenía una composición diferente (Res. JA de 13/04/2004, n. 21º y Res. JA de 5/06/2008, n. 51º).
En relación con las normas o criterios aplicables para la resolución de los conflictos, se ha rechazado de forma reiterada que un simple acuerdo entre administraciones pueda tener valor normativo, a pesar del carácter paccionado del sistema de Convenio. Los acuerdos sólo pasan a integrar el ordenamiento jurídico cuando se formalizan y promulgan con los requisitos previstos en el art. 45 de la LORAFNA (Res. JA de 13/04/2004, n. 13º).
Sobre el alcance de su competencia, la Junta ha estimado que puede resolver cuestiones no planteadas por las partes del conflicto, pero carece de facultades para pronunciarse sobre la validez de los actos dictados por una Administración, sean o no fuente del conflicto. Ahora bien, una vez resuelto el conflicto, la Administración que resulte ser titular de la competencia para gestionar y recaudar el impuesto podrá hacer uso, si lo estima oportuno, de las facultades revisoras que la ley le reconozca, incluida la revocación o la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho (Res. JA de 13/04/2004, n. 23º y 25º).
La JA no puede entrar a conocer de cuestiones ya resueltas por los tribunales de justicia, pero la expresión "cuestiones ya resueltas" no debe entenderse en el sentido de "cosa juzgada", sino que son "cuestiones no resueltas" aquellos asuntos en los que la competencia entre las Administraciones implicadas no ha sido decidida por los tribunales (Res. JA de 5/06/2008, n. 49º).
Tampoco puede la Junta Arbitral adoptar una decisión atributiva de competencia a una Administración distinta de las partes en conflicto. Ha sucedido en varias ocasiones que dos administraciones discuten sobre una determinada competencia y la Junta llega a la conclusión de que la competencia no corresponde a ninguna de las dos. En tal caso, la Junta ha evitado pronunciarse sobre la competencia de quien no fue parte en el procedimiento, pero entendió que el principio de lealtad institucional obligaba a notificarle la resolución para que ella misma iniciase el conflicto si lo estimase oportuno.
Se han resuelto también otras cuestiones formales relativas al procedimiento (principalmente sobre cómputo de plazos y efectos de su incumplimiento), que el espacio disponible sólo nos permite mencionar, siendo preferible comentar algunos criterios sobre apreciación de la prueba, tan importante en los casos -frecuentes- en que se discute sobre el domicilio o la residencia fiscal del contribuyente.
Es destacable la presunción de veracidad que se ha otorgado a las declaraciones tributarias presentadas por los interesados, presunción que puede destruirse mediante aportación de pruebas que la desvirtúen (Res. JA nº 22/2008, de 5/06/2008, n. 13º; Res. JA nº 26/2010, de 14/10/2010, nº 20). La Junta ha declarado que la Administración tributaria no está obligada a aceptar los hechos consignados en las declaraciones tributarias, pero para oponerse a ellos ha de realizar alguna actividad probatoria que permita destruir dicha presunción de veracidad, que no es efecto exclusivo del artículo 108 de la Ley General Tributaria, sino que hunde sus raíces en el principio de que no es lícito imputar al obligado tributario el incumplimiento de sus deberes sin pruebas o indicios que racionalmente permitan dudar del correcto cumplimiento de la ley (Res. JA nº 30/2010, de 16/11/2010, nº 8º).
Las pruebas sobre la residencia habitual proporcionadas por las partes sólo surten efectos en relación con los ejercicios a que se refieren y no sirven para enervar la presunción de veracidad de la residencia declarada en otros ejercicios diferentes. La decisión de la Junta se refiere a cada ejercicio o periodo de manera individualizada sin que, como regla general, las pruebas relativas a un año puedan proyectarse sobre otros distintos (Res. JA nº 23/2010, de 15/10/2010, nº 18).
