Esa facilidad de los gobiernos para subir reglamentos a los boletines oficiales es un espejismo peligroso.
Tras más de tres décadas de vida constitucional con un armonioso complemento de leyes y reglamentos, acabamos de atravesar un período político cuyos sucesivos gobiernos -de distinto color- han usado los Decretos leyes con preocupante ligereza. Ahora nos encontramos inmersos en un inminente escenario donde existirá una gran dificultad para alcanzar los consensos que permitan aprobar leyes orgánicas u ordinarias, o que faciliten la convalidación de Decretos leyes.
Pese a ello, cada vez más, la sociedad civil y la economía demandarán respuestas a las cambiantes circunstancias del interés público, en un contexto globalizado, tecnológico y de alta incertidumbre. Estas tensiones afectarán a los vasos comunicantes normativos, o sea, menos leyes supondrán más reglamentos, pues posiblemente los gobiernos centrales, autonómicos y locales desempolvarán la vieja enseñanza del conde de Romanones: "Hagan ustedes las leyes y déjenme los reglamentos".
Para hacer uso de esta herramienta, dos caminos se ofrecen. Por un lado, aprovechar las genéricas remisiones en blanco de las leyes a los reglamentos; por otro, el atajo de aventurarse a aprobar reglamentos sin el paraguas de una ley habilitante, confiando en que sobrevivan a los controles judiciales.
Esta previsible oleada de reglamentos se verá alentada por la urgencia política para dar respuesta a los respectivos electores. Al fin y al cabo, el horizonte temporal de los reglamentos es cortoplacista y además es fácil de derogar o resucitar su contenido según el antiguo refrán: Allá van las leyes do quieren reyes.
Si miramos hacia atrás, la media de reglamentos aprobados por el ejecutivo estatal y los autonómicos en los tiempos democráticos de mayorías parlamentarias estables rondaría los 1.000 anuales. Es fácil prever la inminente eclosión de reglamentos (o modificaciones) que la duplicará (sin contar la proliferación de ordenanzas locales de variado pelaje), aumentando la clásica desproporción entre el número de reglamentos y de leyes.
Sin embargo, esa facilidad de los gobiernos para subir reglamentos a los boletines oficiales es un espejismo peligroso, porque los problemas jurídicos acechan en un triple orden: en su tramitación, en sus efectos y en su control.
Lo políticamente correcto
En cuanto a la tramitación, hemos asistido en la última década a una legislación obsesionada por lo políticamente correcto y por incorporar dictámenes y evaluaciones de impacto de todo tipo: de género, sobre la tercera edad, sobre la sostenibilidad financiera, medioambiental, sociolaboral, etcétera. Estos trámites previos y preceptivos para aprobar cualquier reglamento se imponen por una legislación que no solo es inesquivable, so pena de nulidad radical, sino que difícilmente puede eliminarse porque no es rentable políticamente desmantelar esas garantías.
Basta examinar la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno -o sus homólogas autonómicas- y los principios de buena regulación marcados en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento administrativo Común, para constatar la imposición a todo proyecto de ley o reglamento de justificaciones extenuantes referidas a los llamados principios de buena regulación, que parecen no tener fin: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, participación y eficiencia.
En segundo lugar, respecto de los efectos, cuando un reglamento quiere cambiar algo, puede sucumbir a la tentación del efecto retroactivo pero está vedado constitucionalmente cuando es agresivo ("irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales",art.9.3CE), e incluso si no es retroactivo tendrá que evitarse la lesión del principio de confianza legítima (de cuño comunitario y acogido legalmente) que rechaza los cambios bruscos que afecten seriamente a las expectativas serias.
Por último y desde la perspectiva del control judicial, las puertas de la jurisdicción contencioso-administrativa están abiertas de par en par a cualquier francotirador que decida impugnar directamente un reglamento, con su secuela de incertidumbres porque los requisitos y formas son un campo de minas que puede explotar judicialmente.
Pero no todo
son sombras para el gobernante reglamentador, porque una vez aprobado el
reglamento, gozará de aparente buena salud. Respetando el genérico marco legal,
resultará inmune a la impugnación contencioso-administrativa por motivos que
pretendan cuestionar la oportunidad o criterio por la gran discrecionalidad
política admitida en su contenido (STS de 28 de noviembre de 2016,
rec.216/2015). Además, transcurridos los dos meses disponibles para su
impugnación directa, solo cabrá recurrir los actos de aplicación del reglamento
aunque sin poder invocarse con éxito la falta de trámites o informes
preceptivos, pues la jurisprudencia se ha encargado de dejar claro que no es
posible en estos casos de impugnación indirecta, lo que dejará impunes estos
vicios formales (STS de 27 de abril de 2018, rec.2684/2016).
Eso sí: los humildes reglamentos cumplirán una misión no desdeñable, que es prestar cobertura a actos durante su vigencia. Aunque el reglamento sea invalidado posteriormente, la sentencia que finalmente declare nulo el reglamento no afectará a los actos firmes dictados en su aplicación. Y algo más para la autoridad frívola, que sabe que no hay mejor antídoto contra la posible acusación de prevaricación que escudarse en un reglamento previo.
Quien se quedará perplejo será el ciudadano que sufrirá la avalancha de reglamentos, muchos aprobados con precipitación, por lo que serán textos técnicamente deficientes y oscuros, con la consiguiente dificultad para conocerlos y poder cumplirlos.
En fin, que los reglamentos florecerán, reverdecerán y muchos se marchitarán. Malos tiempos para la seguridad jurídica.
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