Se ha podido saber por numerosos medios de comunicación que Ferrovial ha decidido trasladar su sede social a Países Bajos y cotizar en el mercado estadounidense para acceder a un entorno de mayor seguridad jurídica, facilidades para obtener financiación y un clima fiscal más atractivo. La compañía ha experimentado un proceso exitoso de crecimiento internacional en las últimas dos décadas, con la mayoría de sus ingresos y valor bursátil generados fuera de España. Los cambios fiscales introducidos la iniciativa del Gobierno español parecen haber sido un factor que ha contribuido a la decisión de Ferrovial de trasladar su sede social a Países Bajos. Aunque se espera un ahorro fiscal, la compañía enfatiza que el principal motivo del traslado es la búsqueda de un entorno de mayor seguridad jurídica. Además, cotizar en el mercado estadounidense puede permitir a Ferrovial acceder a mejores condiciones de financiación.
La vicepresidenta primera del Gobierno de España, Nadia Calviño, ya expresó su descontento ante la decisión de Ferrovial de trasladar su sede social a Países Bajos. En una conversación con el presidente de la compañía, Rafael del Pino, Calviño, comentó su “claro rechazo” a la decisión y afirmó que el Gobierno va a analizar en detalle las consecuencias de la operación de salida. La vicepresidenta ha declarado que no teme un efecto contagio en otras compañías españolas —mostrando tranquilidad antes que temor, pues muchos inversores pueden seguir la estela de Ferrovial—, pero ha criticado que la decisión de sacar su sede de España es difícil de entender para una compañía que ha contado con la obra pública y la contribución de los españoles durante décadas. Además, Calviño ha expresado su preocupación por el gesto simbólico que supone la salida de Ferrovial y ha reconocido que no es positivo para el país.
El Gobierno español ha estado evaluando todas las opciones legales a su alcance para evitar que Ferrovial traslade su sede fiscal a los Países Bajos. La vicepresidenta y ministra de Transición Ecológica, Teresa Ribera, explicó que el gobierno está estudiando si puede actuar dentro del «marco de vigilancia con respecto a la inversión en sectores estratégicos» establecido por la crisis del coronavirus. El Consejo de Ministros aprobó en diciembre una extensión de dos años más del blindaje a las empresas estratégicas, también conocido como el escudo “antiopas”, y la extensión de la moratoria contable. El objetivo es analizar si se requiere una autorización explícita del Consejo de Ministros para impedir el traslado de la sede fiscal de Ferrovial a otro país comunitario o si la decisión se puede tomar sin problemas, con arreglo al artículo 7 bis de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales.
Para entender lo que implican la seguridad jurídica y su reverso, la inseguridad jurídica, se debe atender a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Precisamente, se puede encontrar un buen ejemplo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad 38-1981, que se interpuso por don Néstor Padrón Delgado y cincuenta y tres Diputados más, representados por el comisionado don Félix Pons Irazazábal contra los artículos 36, 37, 38 y 43 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, por infracción, respecto al primer artículo citado, de los 134.7 y 31.1 de la Constitución, y respecto a los otros tres artículos, de lo dispuesto en dicho artículo 134.7 de la Constitución; también contra la disposición adicional 5.ª de la propia Ley 74/1980 por infracción de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución, en el que ha comparecido el Gobierno, representado por la Abogacía del Estado, siendo ponente el magistrado don Plácido Fernández Viagas. En la citada resolución se expone que la seguridad jurídica “es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente”, añadiéndose a continuación que “la seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad”.
Igualmente interesante resulta la explicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, de 4 de octubre, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad acumulados 243/1985 y 257/1985, promovido el primero de ellos por 54 Diputados, representados por el Comisionado don José María Ruiz Gallardón, y el segundo por el Defensor del Pueblo, contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid. En la referida resolución se señala lo siguiente: “hay que comenzar por recordar que los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma. En este orden de exigencias no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. Resulta inexcusable en este contexto el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, por alumbrar una normativa tributaria abarcable y comprensible para la mayoría de los ciudadanos a los que va dirigida; puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia. Sin embargo, lo anterior no conduce a considerar que las omisiones o las deficiencias técnicas de una norma constituyan, en sí mismas, tachas de inconstitucionalidad; siendo, por otra parte, inherente al valor superior del pluralismo (art. 1.1 de la Constitución) que las leyes puedan resultar acertadas y oportunas a unos como desacertadas e inoportunas a otros (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.°)”.
Como puede inferirse de todo lo expuesto, la seguridad jurídica se refiere a la certeza que deben tener los ciudadanos en cuanto al marco legal en el que se desenvuelven y a la garantía de que sus derechos serán protegidos por las autoridades competentes. En este sentido, la seguridad jurídica está estrechamente relacionada con la previsibilidad y fácil representación de la normativa, que requiere predictibilidad y estabilidad del sistema legal. La certeza es un elemento clave de la seguridad jurídica porque los ciudadanos deben poder confiar en que las leyes serán aplicadas de manera consistente y que sus derechos y obligaciones estarán claramente definidos e implica que los ciudadanos pueden confiar en que el sistema legal protegerá sus derechos y que las decisiones de los poderes públicos serán consistentes con arreglo al ordenamiento jurídico. Ello resulta complicado cuando se producen, tras la pandemia, numerosas reformas fiscales que pueden desincentivar, pro la incertidumbre, la llegada de inversores a España o el mantenimiento de los ya existentes. Sobre este asunto, ha de reseñarse el Informe anual de 2021 elaborado por el Banco de España, que hace alusión a la problemática de la presión fiscal efectiva: “Los ingresos públicos mostraron en 2021 una recuperación más intensa que la que se deduciría de la evolución de las variables macroeconómicas que aproximan sus bases de recaudación. La recaudación total experimentó, en comparación con 2020, un crecimiento muy elevado, del 13%, con mayores avances en aquellas partidas que habían mostrado caídas más pronunciadas ese año, como los impuestos indirectos. El notable aumento de los ingresos es compatible con la evolución de las bases imponibles de los principales impuestos, tanto sobre la renta como sobre el consumo, registradas por la Agencia Tributaria. Estas han superado claramente los niveles existentes con anterioridad a la pandemia, en contraste con lo ocurrido en sus equivalentes de Contabilidad Nacional. De hecho, la presión fiscal efectiva, incluidas las cotizaciones sociales, fue, en porcentaje del PIB, 3,7 pp mayor en 2021 que en 2019. En este sentido, cabe reseñar que, en la actualidad, existe una considerable incertidumbre en cuanto a las causas que explicarían el distinto comportamiento reciente de las variables tributarias y de las de Contabilidad Nacional, variables que históricamente han venido mostrando una elevada correlación. En particular, con la información disponible, no es posible cuantificar con precisión qué parte del mayor incremento relativo de los ingresos públicos frente al PIB que se ha observado en los últimos trimestres se debe a factores estructurales —por ejemplo, asociados a la mayor digitalización de la actividad que ha inducido la pandemia— o a elementos fundamentalmente transitorios —en cuyo caso cabría esperar que, eventualmente, en algún momento de los próximos trimestres los ingresos públicos empiecen a mostrar un comportamiento menos dinámico que la actividad económica—”.
A este respecto, procede traer a colación el cuento conocido con el título de “El sirviente y la Muerte”, que es una historia popular de origen desconocido que ha sido transmitida de generación en generación a lo largo de los años. La moraleja detrás de este cuento es que no se puede escapar del destino, y que al final, todos debemos enfrentar a la Muerte. En la historia, el sirviente cree que puede engañar a la Muerte al huir a Samarra, pero en realidad solo está acelerando su encuentro con ella. La Muerte siempre lo habría encontrado en Samarra, sin importar dónde se hallara el sirviente. Este cuento también destaca la idea de que las acciones de una persona pueden tener consecuencias imprevistas. El sirviente, al tratar de huir de su destino, termina cumpliendo el mismo más rápidamente. Es una advertencia de que debemos ser conscientes de nuestras decisiones y de cómo pueden afectar a nuestras vidas.
En definitiva, el Gobierno debe obrar con cuidado, pues no es improbable que, por querer retener a Ferrovial o dificultar el traslado de su sede a Países Bajos pueda adoptarse una decisión que termine generando más problemas que soluciones y acelerando lo que pretende evitar: una fuga de inversores en España con rumbo a otros países de la Unión Europea. Para ello, podría echar un vistazo al Libro blanco sobre la reforma tributaria de 2022, en el que se consignan sabias palabras: “La adopción de las buenas prácticas que suponen la cuantificación de las reformas y de su evaluación empírica permanente permitirían no sólo disponer de herramientas adicionales para mejorar el diseño de la política económica, sino que, al mismo tiempo, se avanzaría en la comprensión del sistema tributario y de sus efectos por parte de los contribuyentes. Esta aproximación permitiría abandonar progresivamente las actuales discusiones estériles y simplistas sobre los posibles niveles óptimos de presión fiscal o las valoraciones mecánicas sobre qué contribuyentes soportan qué carga tributaria en cada momento. Un debate público más informado y rico abriría la posibilidad de que los ciudadanos y sus representantes escogieran las políticas en función de la mejor evidencia disponible, así como incorporar en su toma de decisiones el reparto real de la carga tributaria, su evolución y sus efectos, que permitiera identificar los posibles ganadores y perdedores de cada alternativa”. Así, se podría atender a la Declaración de Granada, hecha en 2018 por un grupo de catedráticos cuyas manifestaciones parecen ser aplicables todavía hoy cuando afirmaron que “parece que el afán recaudatorio se ha convertido en el único objetivo del comportamiento de los órganos tributarios, con olvido de los derechos y garantías individuales”.
