La crisis sanitaria originada por el COVID-19 ha exigido por parte de la mayoría de Gobiernos europeos y mundiales la adopción de medidas extraordinarias para combatir su rápida propagación y evitar o, más bien, limitar sus nefastas consecuencias.
El pasado 12 de marzo, el Gobierno español declaró, por segunda vez en la historia de la España constitucional, el estado de alarma por medio del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. El Ejecutivo recurría, para combatir al COVID-19, al derecho constitucional de excepción, el cual tiene como objetivo dar seguridad jurídica a todas aquellas graves crisis que alteran el normal funcionamiento de las sociedades y para las que el restablecimiento de la normalidad requiere de una alteración del funcionamiento de las instituciones y de la distribución de los poderes constitucionales otorgados al Ejecutivo.
En virtud de la declaración del estado de alarma, el Ejecutivo adoptó toda una serie de medidas recogidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (y en los siguientes Reales Decretos autorizando su prórroga). No han sido pocas las voces críticas que se han alzado al respecto. Críticas que han ido dirigidas no sólo en relación a su conveniencia, sino también respecto a su legalidad y acomodamiento a lo previsto en el art. 116 CE y en la LO 4/81 de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
No es objeto del presente artículo valorar cada una de dichas medidas, su consonancia con el art. 116 CE y la LO 4/81 y, menos aún, valorar su conveniencia. La voluntad de este artículo es mucho más modesta y se circunscribe únicamente a reflexionar, de forma sucinta, sobre algunas de las decisiones adoptadas por el Gobierno en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y que han afectado a la Administración de Justicia, a saber: i) la suspensión de los plazos procesales en todos los órdenes jurisdiccionales, recogida en la Disposición Adicional Segunda del meritado Real Decreto, así como ii) la suspensión de los plazos de prescripción de cualesquiera acciones y derechos, recogida en la Disposición Adicional Cuarta de dicho Real Decreto.
En relación a la suspensión de los plazos procesales en todos los órdenes jurisdiccionales, la cuestión que merece analizarse es doble: i) si esta decisión ha supuesto, en la práctica, una alteración en el funcionamiento de la Administración de Justicia y, ii) si en caso de entenderse producida ésta, ello puede acordarse en virtud de la declaración del estado de alarma.
Antes de proceder a analizar tales cuestiones, es importante tener en cuenta las razones que han conducido al Gobierno a adoptar tal decisión. Éstas han descansado principalmente en la voluntad de la proteger la salud del personal de la Administración de Justicia, demás operadores jurídicos y de los justiciables, pues ello era incompatible con el mantenimiento del curso de los plazos procesales. Y en segundo lugar, en la imposibilidad material, por falta de medios de la Administración de Justicia, de continuar con su tarea diaria mediante instrumentos de teletrabajo.
Es indiscutible, además, que la decisión del Gobierno de suspender los plazos procesales también ha dotado de seguridad jurídica al justiciable. Sobre todo teniendo en cuenta el desconcierto inicial producido por los acuerdos adoptados por el Consejo General del Poder Judicial los días previos a la declaración del estado de alarma y unánime y fuertemente criticados por las asociaciones de Jueces, Magistrados y Fiscales. Acuerdos, entre los cuales, por ejemplo, se contemplaba hacer descansar a criterio de cada Juzgado o Tribunal la suspensión de vistas y actuaciones.
Una vez vistas las razones que han llevado al Gobierno a adoptar esta decisión de gran calado y sin precedentes, debemos analizar si la decisión de suspender los plazos procesales supone o no una alteración del funcionamiento de la Administración de Justicia y, por lo tanto, de un poder del Estado.
En virtud del Real Decreto 463/2020, si bien se ha acordado la suspensión de los plazos procesales de todos los órdenes jurisdiccionales, se prevén toda una serie de materias en las que dicha suspensión no rige; tales como los procedimientos de habeas corpus, la autorización de internamiento no voluntario por razón de trastorno psicológico, entre otras. La suspensión de la actividad de la Administración de Justicia, por lo tanto, no ha sido total o absoluta.
Ahora bien, aunque no haya sido total ¿la decisión de suspender los plazos procesales ha implicado la alteración de su normal funcionamiento? Pese a que se han mantenido los servicios esenciales, la mayoría de Juzgados y Tribunales han suspendido su actividad, lo que podría llevar a pensar que el normal funcionamiento de un poder del Estado se ha visto alterado.
La Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial manifestó en su Acuerdo de 11 de abril de 2020 que “la suspensión de los plazos e interrupción de los términos establecida en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020 (…) no afecta al normal funcionamiento de la Administración de Justicia en la forma y en el modo que se determine por los órganos de gobierno del Poder Judicial”.
A pesar de este pronunciamiento por parte del CGPJ, debemos concluir que la cuestión no es nada pacífica y que existirían razones para sostener que ha producido una afectación del normal funcionamiento de la Administración de Justicia.
La segunda pregunta que debemos formularnos, y que se ha apuntado al principio del artículo, es si en virtud del estado de alarma puede alterarse el normal funcionamiento de un poder del Estado, como lo es el Poder Judicial.
La respuesta parece dárnosla, no sólo el art. 11 de la LO 4/81, que recoge el catálogo de medidas a adoptar en virtud de la declaración del estado de alarma y entre las que no se encuentra la suspensión de la actividad de la Administración de Justicia, sino también el apartado 4 del art. 1 de dicha ley que dispone que “La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado”.
Esto es, la alteración del normal funcionamiento de un poder del Estado, como lo es el Poder Judicial, como vemos no puede acordarse en virtud de la declaración del estado de alarma. Máxime, cuando ello puede suponer la restricción o, incluso suspensión, del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE); cuya suspensión no puede adoptarse al amparo de la declaración de un estado de alarma, ni de excepción o sitio (art. 55.1 CE).
De considerar, por lo tanto, que con la suspensión de los plazos procesales en todos los órdenes jurisdiccionales se está produciendo una alteración del normal funcionamiento del Poder Judicial, la declaración del estado de alarma se revelaría como un instrumento jurídico no adecuado para la adopción de tal decisión, todo ello en virtud del art. 116 CE y la LO 4/81.
Si pasamos a analizar la decisión de suspender los plazos de prescripción y caducidad, aquello que merece especial interés, por lo que respecta al Derecho Penal, es si la decisión de suspender los plazos de prescripción de acciones y derechos recogida en la DA 4ª del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo incluye la suspensión de los plazos de prescripción penal.
Respecto a esta medida, la primera cuestión que debe tratarse tiene que ver con el sistema de fuentes del derecho y, concretamente, con la posibilidad de modificar o alterar mediante Real Decreto, aunque sólo sea con carácter temporal, aquello que viene recogido por Ley Orgánica. Y ello en tanto que la Sala 2ª del Tribunal Supremo ha manifestado que el instituto de la prescripción penal es de naturaleza sustantiva (entre otras, SSTS 760/2014 de 20 de noviembre o 414/2015 de 6 de julio) y, por lo tanto sometida a la reserva de ley orgánica en virtud del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE).
Para poder responder a esta cuestión es obligado traer a colación la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en el Auto del Pleno del Tribunal 7/2012 de 13 de enero y en la Sentencia 83/2016, de 28 de abril con motivo del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del tráfico aéreo.
En dichas resoluciones judiciales, el Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de manifestarse sobre el valor normativo que tiene la decisión del Ejecutivo de acordar el estado de alarma (y los posteriores actos parlamentarios aprobando su prórroga) así como la posición de dichos actos jurídicos dentro del sistema de fuentes del derecho.
El Tribunal Constitucional concretamente razonó con relación a dichas cuestiones que la decisión del Gobierno por medio de la cual se acuerda y prorroga el estado de alarma tiene auténtico carácter normativo “en cuanto establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara” (FJ 10, STC 83/2016 de 28 de abril). Es decir, dicha decisión tiene valor de ley en cuanto viene a establecer la legalidad aplicable durante la vigencia del estado de alarma. Durante la misma, el sistema de fuentes de derecho viene a estar integrado únicamente por la CE, la LO 4/81 y el propio Real Decreto que declara el estado de alarma. En relación a éste último, concluye el Tribunal Constitucional, que no estamos ante la potestad reglamentaria ordinaria del Ejecutivo, sino ante un verdadero acto normativo por el que se regula una concreta situación en virtud del cual se podrá excepcionar y modificar leyes.
¿Quiere esto decir que un Real Decreto por el que se acuerda o se prorroga un estado de alarma o de excepción puede afectar a materia reservada a ley orgánica? El criterio sentado por el Tribunal Constitucional en las mentadas resoluciones parece apuntar en esa dirección. En coherencia con ello, el estado de excepción, en el que puede procederse a la suspensión de determinados derechos fundamentales (art. 55.1 CE), se acuerda por medio de Real Decreto (art. 116.3 CE) y, por lo tanto, cualquier medida del ejecutivo en este sentido afectaría a materia reservada a ley orgánica (art. 81 CE).
Dicho esto ¿puede entenderse entonces que el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo suspende los plazos de prescripción de delitos y penas?
Para responder a este interrogante, lo siguiente que debemos entrar a valorar es la propia literalidad de la DA 4ª del mentado Real Decreto: “Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”.
Lo primero que debe advertirse es que la DA 4ª del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo se refiere de forma general a los plazos de prescripción de cualesquiera acciones y derechos, sin hacer mención concreta a la prescripción de los delitos ni de las penas. A pesar de ello ¿podemos considerar incluida en dicha mención genérica la suspensión de los plazos de prescripción penal?
Una de las consecuencias de considerar la prescripción penal (bien sea de delitos o de penas) como institución de derecho penal sustantivo y, por lo tanto, sujeta al principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) es que cualquier ley que la regule deberá cumplir con una serie de exigencias, entre las que se encuentra que la ley sea cierta. Esto es, que la ley que regule tal institución deberá ser clara y precisa para evitar discrecionalidad.
La redacción de la DA 4ª del mentado Real Decreto podría no cumplir con dicha exigencia al no referirse de forma específica a la suspensión de los plazos de prescripción penal dada su especificidad. De ser así, ello impediría considerar su aplicación a la suspensión de los plazos prescripción de los delitos y las penas durante la vigencia del estado de alarma, los cuales seguirían corriendo. Además, interpretar lo contrario podría suponer una interpretación analógica in malam parte. Veamos porqué.
En primer lugar, porque como ya se ha apuntado, tanto para el Tribunal Supremo como para el Tribunal Constitucional (STC 12/1991, de 12 de enero), la prescripción penal tiene naturaleza material o sustantiva y no procesal. La misma se funda en principios de orden público y está directamente relacionada con el principio de necesidad de la pena. Tal es así, que para su apreciación, que puede hacerse de oficio, basta con la concurrencia de los elementos objetivos de paralización del procedimiento y transcurso del plazo legal, con independencia de la conducta procesal que haya podido realizar el titular de la acción penal.
En segundo lugar, en la jurisdicción penal, a diferencia de las otras jurisdicciones, la suspensión de los plazos procesales no ha afectado a todos los procedimientos, de manera que durante la vigencia del estado de alarma se han podido y se pueden presentar denuncias o querellas sobre materias consideradas urgentes e inaplazables (y a partir del 15 de abril, de cualesquier tipo de denuncia/querella). La obligación del Ministerio Público de perseguir los delitos (art. 105 LECrim) se ha mantenido incólume durante la vigencia del estado de alarma.
En tercer lugar, no debe olvidarse lo sentado por el Tribunal Constitucional respecto a la prescripción penal; que se trata de institución estrechamente conectada con el derecho a la libertad (art. 17.1 CE) y sin posibilidad de interpretaciones in malam partem en virtud del art. 25.1 CE (STC 29/2008 de 20 de febrero). Al respecto debe tenerse en cuenta que la suspensión del derecho a la libertad no puede acordarse en virtud de la declaración del estado de alarma (art. 55.1 CP).
Al hilo de lo expuesto, se podría concluir que la suspensión de los plazos de prescripción de delitos y penas no viene contemplada por el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo. Interpretar la DA 4ª del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo en sentido contrario a lo apuntado podría suponer excederse del ámbito de la interpretación extensiva de la norma penal (perfectamente compatible con el principio de legalidad penal) y adentrarse en la vedada aplicación por analogía (art. 4 CP).
Por último, y no menos importante, debe apuntarse que la consecuencia de considerar la prescripción penal como una institución de naturaleza material y no procesal conlleva la imposibilidad de aplicar retroactivamente normas que modifiquen su regulación en perjuicio del reo (art. 9.3 CE, 25 CE y art. 2 CP). La aplicación de la DA 4ª del Real Decreto 463/2020 respecto de aquellos delitos o penas, cometidos o impuestas con anterioridad a la declaración del estado de alarma, implicaría la aplicación retroactiva de una norma en perjuicio claramente del investigado. No pudiéndose entender acomodable a estos supuestos la previsión contemplada en el último párrafo del apartado segundo del art. 2 del CP: “Los hechos cometidos bajo la vigencia de una ley temporal serán juzgados, sin embargo, conforme a ella, salvo que se disponga expresamente lo contrario”.
Uno de los principales problemas de la DA 4ª del Real Decreto es que sus efectos se proyectan sobre situaciones producidas con anterioridad a su vigencia y cuyas consecuencias se manifestarán con posterioridad a la misma, en la que dicha disposición perderá validez dado el carácter temporal de la misma.
En cualquier caso, no se trata de una cuestión pacífica de manera que defensas y acusaciones deberán hacer valer sus argumentos cuando esta cuestión aflore en el marco de un procedimiento penal.
Para terminar, se ha apuntado al inicio de este artículo que éstas y otras cuestiones serán objeto de múltiples recursos que tarde o temprano llegarán a nuestros tribunales, los cuales tendrán ocasión de pronunciarse al respecto. Tanto la rendición de cuentas del Gobierno como la existencia de pronunciamientos judiciales sobre la adecuación a derecho de las medidas adoptadas por el Gobierno en virtud de la declaración y, prórroga, del estado de alarma, serán una muestra más de la vigencia y buena salud de nuestro Estado de Derecho.
