El pasado mes de diciembre entró en vigor la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, la ansiada LISTA, una norma especialmente esperada desde hace años por los operadores jurídicos, con la que se pretende dar respuesta a las dificultades y desafíos que plantea la ordenación del territorio y urbanismo de Andalucía.
Una primera aproximación a la Ley permite advertir algunas novedades que merecen ser comentadas:
En primer término, destaca la integración de la regulación en una única norma de la Ordenación del Territorio (antes contenida en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía) y el Urbanismo (establecida en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía). La LISTA responde, de este modo, a una reivindicación del sector.
Sin duda, el bloque de la regulación del Urbanismo en el que la LISTA incorpora innovaciones más sustanciales es el correspondiente al régimen del suelo y la ordenación urbanística. En cuanto al régimen del suelo, la Ley modifica el sistema de clasificación de este, que pasa contemplar dos únicas categorías: suelo urbano y suelo rústico –desaparece, por tanto, el suelo urbanizable. Asimismo, la Ley regula, también como novedad, los distintos tipos de actuaciones de transformación urbanística, tanto en suelo urbano –actuaciones de mejora urbana y de reforma interior–, como en suelo rústico –actuaciones de nueva urbanización. Estas últimas únicamente podrán ejecutarse en suelo rústico común, y siempre que ello resulte necesario para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano. De este modo, el suelo rústico común desempeña ahora la función que antes cumplía el suelo urbanizable.
Respecto de la ordenación urbanística, la LISTA ha suprimido el que ha sido, probablemente, el instrumento de planeamiento más importante de nuestra tradición urbanística: el Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU). En lugar de este, la Ley regula el Plan General de Ordenación Municipal (PGOM), cuyo objeto es establecer el modelo general de ordenación del municipio – su contenido se corresponde, a grandes rasgos, con lo que constituía la ordenación estructural de los PGOU–; el Plan de Ordenación Urbana (POU), que es el instrumento encargado de establecer la ordenación detallada del suelo urbano; y el Plan Básico de Ordenación Municipal, que puede sustituir a los PGOM y a los POU en municipios pequeños que cumplan determinadas condiciones. Por otra parte, la Ley hace un esfuerzo notorio por simplificar el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, algo que venían reclamando intensamente los promotores, constructores y, en general, los operadores del sector del Urbanismo. En este aspecto, la LISTA refuerza las competencias de los municipios, a los que corresponde ahora la tramitación íntegra de todos los planes (salvo los que tengan incidencia supralocal), incluidos los instrumentos de ordenación urbanística general, si bien respecto de estos, el informe que ha de emitir la Consejería competente en materia de Urbanismo tiene carácter vinculante.
Más allá de estas consideraciones generales, merece la pena detenerse en algunas cuestiones concretas que plantea la LISTA: la edificación de viviendas en suelo rústico, la regulación de las entidades urbanísticas colaboradoras y el régimen transitorio de la Ley.
Viviendas en suelo rústico
Una de las cuestiones que más debate ha generado la aprobación de la LISTA ha sido la flexibilización del régimen del suelo rústico. En particular, la Ley ha ampliado, respecto a la legislación anterior, las posibilidades de edificar viviendas en esta clase de suelo.
La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía supeditaba la posibilidad de construir viviendas (unifamiliares aisladas) en suelo no urbanizable –actual suelo rústico– a que estas estuvieran vinculadas a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos. Fuera de ese caso, la Ley no permitía la construcción en suelo no urbanizable de edificios de uso residencial.
A igual que la legislación anterior, La LISTA contempla, como actuación ordinaria en suelo rústico, la construcción de edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de lo que denomina “usos ordinarios de suelo rústico”, esto es, usos agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos y mineros, entre otros. Pero, además, introduce otros supuestos de edificación de viviendas en suelo rústico, que considera actuaciones extraordinarias:
- Ejecución de viviendas que se vinculen a otras actuaciones que tengan por objeto la implantación de equipamientos y de usos industriales, terciarios o turísticos.
- Construcción de viviendas unifamiliares aisladas, sin necesidad de que estén vinculadas a ninguna otra actuación en suelo rústico, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico.
En todo caso, al tratarse de actuaciones extraordinarias, requieren, para ser legitimadas, de una autorización previa a la licencia municipal que cualifique los terrenos donde pretendan implantarse.
Novedades en la regulación de las entidades urbanísticas colaboradoras
Aunque en materia de gestión urbanística la LISTA no introduce grandes novedades, merece la pena hacer algunas precisiones sobre la regulación de las entidades urbanísticas colaboradoras.
En primer lugar, la Ley ha ampliado los supuestos en los que, establecido el sistema de compensación para el desarrollo de la actividad de ejecución, no es obligatorio constituir la Junta de Compensación.
La LISTA mantiene, como supuesto de exención, la suscripción de la iniciativa para el establecimiento del sistema mediante convenio urbanístico con la Administración actuante, ya sea por el propietario único, ya sea por la totalidad de los propietarios de unidad de ejecución. Pero añade un supuesto más: que la Administración actuante acuerde no constituir la Junta de Compensación a iniciativa de los propietarios que representen más del cincuenta por ciento de la superficie del ámbito. Para ello, la Ley exige que los propietarios formulen solicitud por escrito acompañada de un proyecto de bases, cuyos términos serán establecidos reglamentariamente. Además, en esta modalidad de sistema sin Junta de Compensación, el proyecto de reparcelación que presenten los propietarios debe cumplir unos requisitos adicionales de representación y de actuación que, igualmente, se establecerán mediante reglamento.
Por otra parte, la LISTA ha creado un nuevo tipo de entidad urbanística colaboradora: la Entidad de Urbanización. Su constitución se prevé para la ejecución, en régimen de gestión privada por una pluralidad de propietarios, de actuaciones asistemáticas de reforma interior o de mejora de la urbanización. La finalidad de la constitución de esta Entidad no es otra que acometer los gastos que correspondan en régimen de justa distribución de cargas.
Régimen transitorio de la Ley
Otra de las cuestiones que merece un análisis pormenorizado es el conjunto de disposiciones transitorias que incorpora la Ley para adecuar el régimen jurídico del suelo a la nueva regulación. Veamos qué establecen esas disposiciones:
- Clasificación y actuaciones de transformación urbanística
Como hemos apuntado, una de las novedades más importantes de la LISTA es la configuración de un nuevo sistema de clasificación del suelo, que supone la supresión de la categoría del suelo urbanizable. Se hace imprescindible, por tanto, determinar en qué situación queda tras la entrada en vigor de la Ley los suelos clasificados conforme a la legislación anterior.
Respecto al suelo urbano, tendrán tal consideración los terrenos que cumplan las condiciones establecidas en la LISTA para esa clase de suelo y también aquellos que estén clasificados como tales por el instrumento de planeamiento general vigente. El resto de los terrenos tendrán la consideración de suelo rústico y quedarán adscritos a la categoría que corresponda, también de conformidad con lo indicado en la LISTA respecto de esta clase de suelo.
A los ámbitos de suelo urbano categorizado como no consolidado por el planeamiento vigente se le aplicará el régimen propio de las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano o, en su caso, el de las actuaciones urbanísticas. Por su parte, los ámbitos de suelo urbanizable clasificado como tal por el planeamiento vigente se desarrollarán con arreglo al régimen de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización establecido en la LISTA. A efectos de aplicación de dicho régimen, para los terrenos que estuvieran adscritos a las categorías de urbanizable sectorizado u ordenado, se considerará que las actuaciones de transformación urbanísticas ya han quedado delimitadas, mientras que para los adscritos a la categoría de no sectorizado será necesario aprobar la correspondiente propuesta de delimitación.
- Actividad de edificación y disciplina urbanística
Se prevé que los interesados en procedimientos de otorgamiento de licencias ya iniciados puedan solicitar que se le apliquen los medios de intervención administrativa de la actividad de edificación previstos en la LISTA (licencias, declaraciones responsables y comunicaciones previas).
- Vigencia, innovación y adaptación de los planes e instrumentos vigentes y en tramitación
Los planes, tanto territoriales como urbanísticos, y los instrumentos de ejecución que estuvieran vigentes en el momento de la entrada en vigor de la LISTA conservarán su vigencia y ejecutividad hasta su total cumplimiento o ejecución, o hasta que sean sustituidos por alguno de los instrumentos de ordenación regulados en la nueva Ley. Desde su entrada en vigor, no será posible iniciar procedimientos de revisión de los planes generales de ordenación urbanística, de las normas subsidiarias ni de los proyectos de delimitación de suelo urbano. Estos deben ser sustituidos por los instrumentos previstos en la LISTA, y las modificaciones de todos los planes deberá ajustarse a los contenidos, disposiciones y procedimientos regulados en ella.
Los instrumentos de ordenación urbanística se adaptarán a los planes de ordenación del territorio vigentes en el plazo que éstos hubieran establecido y, en todo caso, en el plazo máximo de cuatro años desde la entrada en vigor de la LISTA. El transcurso de ese plazo sin que se haya llevado a cabo la adaptación determinará la prevalencia de las determinaciones territoriales sobre el planeamiento urbanístico afectado.
En cuanto a los planes e instrumentos de ejecución cuyos procedimientos de aprobación se hayan iniciado antes de entrar en vigor la LISTA, podrán seguir su tramitación conforme a legislación vigente al tiempo de la iniciación. No obstante, tales procedimientos podrán tramitarse de acuerdo con las determinaciones de la LISTA si se pueden conservar los informes, pronunciamientos sectoriales y actuaciones del órgano ambiental.
Por último, en los municipios que al tiempo de entrada en vigor de esta Ley no cuenten con planeamiento general, el suelo del término municipal se entenderá clasificado en urbano y rústico, conforme a los criterios establecidos en la LISTA.
