Aunque el sector de la construcción está recuperándose de la crisis económica, el modelo jurídico de planificación y disciplina urbanística sigue evocando al mismísimo Quijote derribado por las aspas de los molinos de dogmas y leyes autistas.
En ese lugar de Europa de cuyo nombre no me quiero acordar, pueden distinguirse tres etapas en trazo grueso.
La primera etapa del derecho urbanístico español vino marcada por la ingenua Ley del Suelo de 1990, que estableció un sistema de planificación territorialmente uniforme, mediante planes generales, especiales, parciales y otros instrumentos técnicos, unido a una simple clasificación del suelo y bajo técnicas de control de la disciplina urbanística. Cuando los ayuntamientos, constructores, técnicos y juristas se familiarizaron con los tipos de planes, sistemas de ejecución y control, la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 derribó todas las piezas del tablero y fijó nuevas reglas, recortando bajo mínimos las competencias urbanísticas del Estado y apostando por un urbanismo fragmentado territorialmente, que entregaba a la imaginación de cada Comunidad Autónoma su particular régimen urbanístico.
La ‘anoréxica' ley estatal de 1998
Se dio así el pistoletazo de salida para la segunda etapa, bajo una anoréxica ley estatal de 1998, y marcada por la aprobación de nuevos modelos trazados por cada legislación autonómica; unos anclados en la seguridad del viejo modelo estatal, otros optando por técnicas de vanguardia y la mayoría limitándose a copiar las leyes autonómicas vecinas y cambiar los nombres de los instrumentos de planeamiento. Así y todo, el legislador autonómico sufrió el impacto de la nueva ley estatal de 2007 que le condenaba como a Sísifo a volver a tejer su modelo.
Sin embargo, al acecho de la aplicación de los flamantes modelos urbanísticos territoriales aguardaban dos enemigos. Un enemigo alevoso, la crisis económica, que truncó la ejecución de planes y la concesión de licencias, además de propiciar la clandestinidad urbanística ante la pasividad de una administración mas atenta al ahorro presupuestario que a velar por la disciplina urbanística.
Y otro enemigo de guante blanco, los dogmas jurídicos pensados para el mundo de la utopía administrativa y que se habían convertido en un campo de minas para la validez de los planes o para la obtención de licencias urbanísticas.
Así, la aprobación de planes urbanísticos se supedita a rigurosos requisitos formales (informes técnicos, jurídicos, informaciones públicas, etcétera), dictámenes sectoriales preceptivos (montes, aguas, costas u otra posible incidencia demanial o por exigencias de ordenación territorial), e informes sobre sus efectos bajo variadas perspectivas (impacto de género, acústico, económico, ambiental, etcétera). Además, implica a normativa de múltiple fuente (autonómica, estatal e incluso comunitaria, y debiendo armonizarse la autonomía local con la autonomía política). El resultado es que los planes urbanísticos de toda naturaleza suponían alumbramientos tras largo embarazo y difícil parto, por lo que la criatura nacía milagrosamente y con mala salud por la huella genética de tantas exigencias.
En suma, piezas de caza débiles y avistadas tanto por francotiradores armados con la acción pública como por grupos de interés político o económico.
Texto refundido de la Ley de Suelo
Eso nos lleva a la tercera y actual etapa, ya que el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo se queda en ofrecer nuevo odre para vino viejo. En efecto, las dos corrientes indicadas, esto es las condiciones jurídicas rigurosas y los inquisidores infatigables, contarán con un inesperado aliado, consistente en la dogmática asociación (doctrinal y jurisprudencial) de cualquier vicio determinante de la ilegalidad del plan, con la gravísima consecuencia de la nulidad de pleno derecho, o borrado total del mismo, y además sin posibilidad de convalidación.
El panorama resultante son infinidad de sentencias invalidantes de planes urbanísticos con el efecto de las llamadas bombas racimo, ya que, por un lado, la invalidez de un plan tiene el efecto cascada o invalidante de los planes que lo desarrollan, con el curioso efecto de resucitar el plan anterior; y, por otro lado, las determinaciones de tales planes invalidados desaparecen, abriendo el paso a la posible revisión de oficio o suspensión de las licencias urbanísticas nacidas a su amparo.
El contexto de seguridad jurídica resulta escalofriante. Los constructores no pueden abrigar confianza en la viabilidad de sus proyectos. Los particulares no saben si su edificación será pasto de la impugnación de la acción pública con finalidad inconfesable. Los terceros de buena fe que adquieren una vivienda sujeta a demolición se ven enzarzados en incidentes de ejecución de sentencia mientras se aclaran sus garantías indemnizatorias. Los jueces se las ingenian para determinar el plan aplicable y la extensión retroactiva de la invalidez. Y, por si fuera poco, los criterios de valoración de los bienes expropiados para obras públicas o actuaciones urbanísticas se ven afectados por las nulidades de los planes que justificaban la necesidad de ocupación de los terrenos.
Corren tiempos de elecciones generales, autonómicas y locales. Curiosamente los programas políticos huyen de plantear reformas serias, pese a que carece de color ideológico una sencilla pero urgente reforma legal en el plano administrativo y que permita sanear mínimamente el urbanismo español.
En primer lugar, para aligerar los trámites de aprobación de planeamiento, de manera que en vez de exigirse todo lo políticamente posible se requiera solo lo jurídicamente imprescindible.
En segundo lugar, para limitar los efectos automáticos y globales de la nulidad de pleno derecho de los planes y evitar que se cumpla, como el lamento de Ricardo III, que por el clavo de la herradura se pierda el caballo y el reino.
Y en tercer lugar, para atribuir mayores poderes a los jueces contencioso-administrativos en los incidentes de ejecución de las sentencias urbanísticas, para dar satisfacción a los intereses privados y públicos pero sin quedarse cegados por frías sentencias de demolición, cuando existen esperanzadoras terceras vías abiertas a la mediación, ponderación o equidad y que resultarían mas ajustadas a la justicia del caso.
En suma, el urbanismo es una cuestión de Estado y urgen iniciativas legislativas para robustecer la seguridad jurídica que merezca tal nombre.
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