Como ya tuvimos ocasión de analizar en esta tribuna, la ley 39/2015, de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, si bien manteniendo una línea continuista en lo atinente al régimen jurídico básico del silencio administrativo, ha venido a incorporar una nueva excepción a la regla general del sentido positivo en los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, estableciendo el sentido negativo o desestimatorio, para aquellos procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
Sobre la prevalencia de dicha regla estatal sobre las previsiones que en relación al sentido de silencio pueda establecerse para las actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente en la legislación autonómica sectorial o ambiental, tuvo ya ocasión de pronunciarse la STC nº 70/2018, de 21 de junio de 2018, decantándose en favor de la competencia exclusiva del Estado reconocida en el art. 149.1.18 CE para fijar las bases del “procedimiento administrativo común”, y por ende para fijar un sentido desestimatorio para tales actividades, viniendo a concluir al respecto, a la hora de analizar la legislación ambiental murciana que:
“A la luz de estos preceptos, resulta evidente que la regla general de silencio que el artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, establece al ir referida a una autorización que actúa como control preventivo general de actividades que pueden ser lesivas del medio ambiente, contraviene directamente la regla general de silencio negativo establecida en el artículo 24.1 párrafo segundo LPAC para los procedimientos que “impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente”, pues se trata de una regla general alternativa que contradice la ya establecida en la norma de procedimiento administrativo común”.
Sobre dicha cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse nuevamente y de forma reciente la STC nº 76/2022, de 15 de junio, que además de refrendar la doctrina constitucional en el sentido que hemos expresado, esta vez con ocasión del análisis de la normativa ambiental de la CCAA Valenciana, establece o aclara una serie de aspectos relevantes que conviene tener en cuenta en relación con la expresada regla, como es por ejemplo el fundamento que la justifica, pues a juicio del tribunal de garantías constitucionales:
“La nueva regla de silencio negativo que introduce el art. 24 de la Ley 39/2015 para aquellos procedimientos en los que la estimación implique el ejercicio de actividades que “puedan dañar el medio ambiente”, integra por vez primera, en esta figura del procedimiento administrativo común, la exigencia que el art. 45 CE impone a todos los poderes públicos de verlas por “la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente”.
O, asimismo, viene a concretar cuál es el ámbito de actuación o desarrollo que se permite a las CCAA, atendiendo al carácter básico e indisponible para ellas, del sentido negativo del silencio en caso de actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente, pues como expresa el TC:
“…cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 4)”.
Al hilo de tales consideraciones efectuadas por el TC, se suscita a mí modo de ver, una nueva reflexión que a día de hoy no ha sido abordada por la jurisdicción constitucional, y es si las CCAA estarían facultadas para subvertir a través del diseño del procedimiento administrativo para llevar a cabo actividades que puedan dañar el medio ambiente, con base en las competencias legislativas que tengan atribuidas, el sentido del silencio negativo que para las mismas contempla el art. 24 CE, y refrendado en hasta dos ocasiones por el TC, a través de la sustitución de títulos habilitantes “ex ante” como son las autorizaciones administrativas, y en particular la licencia, por títulos habilitantes “ex post” como es el caso de declaraciones responsables y comunicaciones previas, cuyo régimen jurídico básico se contempla en el art. 69 LPACA.
Y es que ello no resulta ser una cuestión baladí, puesto que es patente que el régimen del silencio administrativo va ligado a las técnicas de control “ex ante”, no siendo de aplicación para el caso de arbitrarse la realización de actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente a través de títulos habilitantes “ex post” como es el caso de la declaración responsable o comunicación previa, que facultan para la realización de la actividad, desde el mismo momento de su presentación conforme refiere el art. 69 LPACA.
Supuesto como el que expresamos, que acontece en alguna legislación autonómica, como es el caso, de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, que contempla la denominada calificación ambiental mediante declaración responsable, para actividades que podrían considerarse como potencialmente dañinas para el medio ambiente, si se atiende a las previsiones del Anexo I de dicha disposición legislativa.
Es por ello que se trata de una cuestión que precisaría ser objeto de aclaración en un futuro, pues la habilitación inmediata que proporciona la declaración responsable o comunicación previa en el caso de actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente, por más que se configure como un requisito previo que en ocasiones ni siquiera exige una licencia posterior, sino de otra declaración responsable para el inicio de la actividad, no sólo podría suponer una quiebra o subversión de la regla básica incorporada el art. 24.1 LPACA, sino que difícilmente sería conciliable con el fundamento que justifica su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico, como es la de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, tal como proclama a nivel de principio rector el art. 45 CE.
