De conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Las licencias y autorizaciones concedidas por la Administración suelen contemplar una serie de condiciones, de tal manera que la eficacia de las mismas está sujeta al cumplimiento de dichas condiciones; y una de las condiciones que contemplan prácticamente la totalidad de las licencias y autorizaciones es la relativa al plazo (por ejemplo el plazo para la ejecución de una obra o para el inicio de las mismas).
El plazo es solo una de las múltiples condiciones que se pueden recoger en una licencia o autorización, si bien es de vital importancia para la eficacia de las mismas, y es frecuente que venga impuesto por la normativa sectorial de aplicación. Así, es habitual encontrar en las distintas normas que regulan la puesta en marcha de actividades o la concesión de licencias de obras redacciones del tipo:
- Transcurridos dos años desde su otorgamiento sin que se hubiera iniciado la ejecución del proyecto o actividad, la autorización ambiental integrada se entenderá caducada y sin efecto alguno.
- La licencia de actividad caducará por falta de ejercicio en la actividad correspondiente en el plazo de dos años a contar desde la fecha de su otorgamiento.
- Todas las licencias habrán de contener, (…), los plazos de inicio y finalización de las obras, indicando que su caducidad se producirá por el transcurso de dichos plazos.
Sin embargo, no todas las normas añaden disposiciones relativas a dicha caducidad tales como:
- Incumplidos los plazos señalados en el apartado anterior se iniciará expediente de caducidad de la licencia, en el que se dará audiencia al interesado por período mínimo de quince días hábiles. La caducidad de la licencia será declarada por la Administración competente para concederla.
También hay distintos textos legales que con la intención de eludir la emisión de la declaración de la caducidad por la Administración, han recogido expresamente que la ejecución de las obras o la puesta en marcha de la actividad deberá realizarse en un plazo determinado desde que se otorgue la licencia o autorización, trascurrido el cual estas agotan automáticamente sus efectos y devienen ineficaces.
Por lo que la cuestión objeto de debate es: cuando la normativa sectorial de aplicación no hace referencia alguna a la declaración de la caducidad de la licencia/autorización, ¿esta opera de forma automática o por el contrario debe declarase expresamente por la Administración? ¿Es suficiente con qué en la normativa sectorial establezca que transcurrido el plazo indicado la autorización/licencia se entenderá caducada y sin efectos? ¿Y si se incluye que trascurrido el plazo la autorización/licencia agotará automáticamente sus efectos y devendrá ineficaz?
A mí entender la respuesta debe ser negativa. Es como el silencio administrativo; opera de forma automática pero en ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio.
Pero es que además, se debe tener en cuenta el nuevo marco jurídico de la puesta en marcha de actividades y servicios, cuya finalidad última es facilitar el acceso y la implantación de las mismas, por lo que la ineficacia de una licencia o autorización no puede operar de forma automática. Se debe asegurar que efectivamente no se han cumplido los condicionantes establecidos por la licencia y para ello se debe tramitar el correspondiente procedimiento Y así lo han venido reconociendo los distintos Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Supremo.
Por todas, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2002, que hace referencia a la caducidad de una licencia de apertura para la construcción de naves comerciales e industriales, y en cuyo fundamente de derecho se establece que:
En cuanto al motivo que pretende la anulación de la resolución del acto impugnado, por entender que las licencias se encontraban caducadas, es patente que dicha tesis se encuentra en frontal contradicción con la doctrina que esta Sala viene sosteniendo en punto a caducidad de las licencias. La caducidad de las licencias no opera de modo automático, como sostiene el Gobierno Canario. Es necesario, para su declaración, que se incoe un expediente en el que se oiga al titular de la licencia cuya caducidad se pretende. En ese expediente habrán de ponderarse las circunstancias que en él concurren a efectos de formular el pronunciamiento adecuado.
Y respecto a los requisitos necesarios para entender una licencia o autorización caducada, el Tribunal Supremo ha indicado que si se dan los requisitos para la declaración de caducidad de una licencia, es obligación del Ayuntamiento declararla por todas la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2001:
Si se dan los requisitos para la declaración de caducidad de una licencia, es obligación del Ayuntamiento declararla, con independencia de que las obras licenciadas hubieran de quedar o no fuera de ordenación. No puede presumirse una intención desviada en la actuación de la Administración cuando ésta obra ajustadamente a Derecho y con el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, pues en tal caso la finalidad objetiva de la actuación coincide con la que el ordenamiento jurídico impone a la Administración. Lo mismo vale para el caso, pues si se dan los requisitos establecidos para la declaración de caducidad nada ilegal hay en responder a la petición de prórroga –tardíamente formulada por el recurrente– con la iniciación de un expediente de caducidad, para el que no existe límite temporal.
Y por citar otra Sentencia del Tribunal Supremo relativa a la caducidad de una licencia de obras y sus requisitos, la sentencia de 22 de junio de 2002 añade a lo anterior que:
Debemos precisar que no basta la inejecución de la obra para entender caducada la licencia e instar la devolución del aval prestado para su otorgamiento, sino que, conforme al art. 40.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, si la licencia se sometió a plazo de ejecución éste no opera nunca automáticamente, como ha dicho esta Sala en múltiples ocasiones (Sentencias de 1 febrero y 15 diciembre 1994, 24 julio 1995, 16 abril 1997 y 24 de marzo de 1998), sino que requiere una expresa declaración de caducidad que ha de ser remate de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes, incluidas sobre todo, las que hayan determinado la inactividad del titular de la licencia".
Conforme a la doctrina del Tribunal Supremo se han ido pronunciando los distintos Tribunales Superiores de Justicia, por todas ellas la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de septiembre de 2015, que en relación con la licencia de apertura de una cafetería repasa la doctrina del Tribunal Supremo y la figura de la caducidad:
En efecto, la caducidad de las licencias urbanísticas ha de ser encuadrada dentro de la Teoría general del Derecho Administrativo, puesto que las instituciones del Ordenamiento Jurídico administrativo se agrupan en torno a dos ideas fundamentales: el interés público, que justifica que dicho ordenamiento atribuya a la Administración prerrogativas exorbitantes y el interés de los administrados, que ha de ser objeto de las adecuadas garantías. Armonizar la prerrogativa de la administración con la garantía del administrado es el cometido típico del Derecho Administrativo, pieza esencial del Estado de Derecho.
Estas ideas inspiran también naturalmente, la figura de la caducidad de las licencias, en cuanto técnica jurídico-administrativa que es. La concesión de cualquier licencia implica el reconocimiento de una serie de derechos, y por tanto, la declaración de caducidad de la misma, tiene un carácter restrictivo cuyas causas han de ser analizadas y sopesadas sobre todo teniendo en cuenta que ha de existir una voluntad inequívoca por parte del titular de la misma, de abandonar los derechos que previamente adquirió. Así, desde el punto de vista del administrado, no puede desconocerse que la caducidad opera con efectos restrictivos para su esfera jurídica, pues viene a truncar una situación favorable al administrado, cual fue la inicial concesión de la licencia. Por tanto, reiteradísima Jurisprudencia del TS ha destacado la moderación, cautela y flexibilidad que deben caracterizar el juego de la caducidad, considerando que:
1.- La caducidad "Nunca opera de modo automático" – sentencia de 20 de mayo de 1985-, es decir, "sus efectos no se producen automáticamente por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites previos necesarios", sobre todo el de audiencia. — sentencia de 22 de enero de 1986.
2.- Para su declaración, pues, no basta la simple inactividad del titular — sentencia de 4 de noviembre de 1985-, sino qué será precisa una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse "a espaldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos sucedan" — sentencia de 10 de mayo de 1985.
3.- Por consecuencia, "el instituto de la caducidad de las licencias municipales ha de acogerse con cautela" sentencia de 20 de mayo de 1985-, aplicándolo "con una moderación acorde con su naturaleza y sus fines" – sentencia de 10 de mayo de 1985-, y con un "sentido estricto" – sentencia de 2 de enero de 1985-, e incluso con "un riguroso criterio restrictivo" – sentencia de 10 de abril de 1985- En definitiva, ha de operar con criterios "de flexibilidad, de moderación y restricción" — sentencia de 10 de mayo de 1985.
La doctrina que se recoge en esta sentencia respecto a la caducidad de las licencias municipales es plenamente aplicable respecto a la caducidad de cualquier otra licencia o autorización.
En conclusión, el otorgamiento de una licencia o autorización requiere el cumplimiento de unos requisitos y condiciones técnicas e implica el reconocimiento de una serie de derechos por lo que la caducidad de la misma no puede operar de forma automática y debe tener un carácter restrictivo. Por tanto, para preservar que el reconocimiento de derechos que otorga una licencia/autorización no se ve rebajado de forma unilateral por la Administración, es necesario tramitar el correspondiente procedimiento en el que se garanticen los derechos de las personas interesadas, y si finalmente procede emitir una resolución en la que se declare la caducidad de una autorización/licencia.
Y es que es una máxima impuesta tanto por la propia normativa, como por los tribunales de justicia así como por otras instituciones[*], que las Administraciones Públicas deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen.
[*] Véase por ejemplo la Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/345) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que proceda a la revocación de las declaraciones de caducidad de las licencias de actividad, apertura y redefinición de dos establecimientos de hostelería sitos en la calle […], de titularidad de los autores de la queja.
