Cuando debemos resolver o tratar algún asunto con una universidad pública, sin que la norma aplicable se refiera a ella de forma expresa, y no estamos familiarizados con su naturaleza jurídica nos hacemos diversas preguntas como: ¿Se aplica la normativa administrativa a la universidad pública? ¿Y las leyes 39 y 40 de 2015 resultan plenamente aplicables o hay excepciones? Existen cuestiones más concretas que están directamente vinculadas a la naturaleza jurídica de estas entidades o a su condición de Administración Pública, por ejemplo: ¿Las universidades públicas estarían exentas de la obligación de constituir los depósitos, cauciones y consignaciones ante los tribunales de los que están exentas las Administraciones Públicas? Otra cuestión que tiene que ver con su naturaleza jurídica pública es si podrían tener responsabilidad penal.
Sintetizaremos a continuación estos aspectos. Realizadas ya las preguntas, el lector merece una respuesta sin dilación: ¿Son las universidades públicas Administración? La respuesta debe ser afirmativa. Tradicionalmente han sido consideradas como tales, la cuestión es qué tipo de Administración son actualmente y si lo son en sentido estricto, como Administración Pública. Esto nos lleva a la segunda cuestión planteada ¿Se aplica la normativa administrativa de las leyes 39 y 40 de 2015 a las Universidades públicas? La respuesta obvia a la pregunta de si se aplica la normativa administrativa a la Universidad pública es que sí. Las universidades públicas están incluidas en los artículos 2.2 c) de ambas normas (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) dentro del ámbito subjetivo de aplicación. No obstante, en estas disposiciones de carácter general se introdujo un importante cambio respecto a la anterior normativa, estableciendo que las Universidades públicas son ahora “sector público institucional” y no Administración Pública en sentido estricto, por lo que algunos preceptos no le afectarían de forma directa. Esto conllevaría que las universidades públicas se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de dichas leyes. Podría deducirse de dicho tenor que las Universidades podrían dictar normativa que desplazara a la regulación básica, lo cual es difícil de admitir en realidad.
Con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común las Entidades de Derecho Público entre las que se encontraban las universidades públicas tenían la consideración de Administración Pública (art. 2.2 Ley 30/1992) sujetándose su actividad a la Ley 30/1992 cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.
Es decir, a partir de la promulgación y vigor de las leyes de 2015, el cambio suponía que las universidades públicas en lugar de tener la consideración de Administración Pública en un sentido restringido y regirse por la normativa administrativa en su actuación; se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de las leyes 39 y 40 de 2015.
El legislador no tuvo a bien explicar este cambio en la exposición de motivos por lo que ha dado lugar a muchos comentarios doctrinales y a algunos problemas de gestión. En la mayoría de la doctrina se sigue considerando a la universidad pública como Administración a todos los efectos, sin encontrar una explicación satisfactoria a este cambio.
La realidad es que en el día a día no se ha cambiado mucho el funcionamiento de las universidades públicas ya que sus normas propias no suelen ir en contra de la legislación básica sino que tienden a desarrollarla o ejecutarla sin contravenirla y se sigue actuando como Administración, tanto a la hora de desarrollar procedimientos administrativos, como aplicando las normas de la Ley 40/2015 como órganos colegiados, convenios administrativos etc. Todo lo que suponga el ejercicio de potestades administrativas.
Uno de los problemas prácticos que se ha planteado y que ha llegado a los tribunales es el de la exigencia de caución o garantías a las universidades públicas ante los órganos jurisdiccionales, que a otras Administraciones no se les exigiría por encontrarse exentas (artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas dispensa al Estado). Hablamos de un privilegio procesal sobre la exención de depósitos, cauciones y consignaciones ante los órganos judiciales que puede llegar a tener una importancia elevada al menos en el ámbito procesal. Este tipo de privilegios debe aplicarse de forma restringida por lo que se plantea la cuestión de si se puede aplicar la exención a una entidad si no es estrictamente Administración Pública.
Por fortuna a la pregunta de si las universidades públicas estarían exentas de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones ante los tribunales ha dado cumplida respuesta nuestro Alto Tribunal. La Sentencia del Tribunal Supremo nº. 1.029/2019 de 10 de julio de 2019 (nº de rec. 3373/2018), que crea jurisprudencia, resuelve la cuestión realizando unas importantes apreciaciones que podrían extenderse más allá del asunto de los depósitos y consignaciones. La sentencia expone que la literalidad de los preceptos recogidos en las leyes 39 y 40 de 2015 no incluye a las universidades públicas en el concepto estricto de «Administraciones Públicas», quedando aquéllas encuadradas en el círculo más amplio de «sector público institucional». No obstante, el Alto Tribunal razona de forma detallada para adentrarse en la verdadera naturaleza jurídica de la universidad pública y de sus actos, recordando que: la creación de las universidades públicas ha de hacerse por norma con rango de ley (estatal o autonómica) y que su creación tiene por objeto la prestación de un servicio público; el régimen jurídico aplicable a la actividad de la Universidades públicas es el administrativo debiendo sus decisiones agotar la vía administrativa y ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa (en particular las resoluciones del Rector y los acuerdos del Consejo Social, del Consejo de Gobierno y del Claustro Universitario por aplicación de la Ley Orgánica de Universidades); también se le aplica la normativa patrimonial administrativa, en materia de personal y de contratación al estar incluidos en el sector público. Las normas al respecto prevén expresamente a las universidades en su ámbito subjetivo de aplicación.
Podrían considerarse algunas de estas apreciaciones obiter dicta, ya que el propio Tribunal Supremo aclara que la cuestión controvertida que resuelve no consiste en definir en abstracto, ni de manera general, la naturaleza jurídica de las universidades públicas, sino, únicamente, determinar si resulta aplicable a tales universidades públicas la exención pero la doctrina y los razonamientos son perfectamente extrapolables a otros planteamientos jurídicos que se puedan presentar en la práctica. El Tribunal Supremo dedica un fundamento jurídico (FJ 3º) a desglosar unas interesantes notas sobre el régimen jurídico aplicable a las Universidades Públicas que reconociendo que no pretenden ser exhaustivas sirven de base para resolver la cuestión y tienen enorme relevancia para las propias Universidades públicas. Por lo que explica, por cómo lo explica y por quien lo hace, no podemos restarle valor a estas apreciaciones que pueden ejercer un efecto expansivo.
Declara el Tribunal Supremo finalmente que si bien la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no las caracterizan formalmente como Administración Pública, es indudable que la actuación de las universidades públicas está en su conjunto sujeta al régimen jurídico público y por consiguiente considera que la Universidades Públicas siguen estando comprendidas en la exoneración o dispensa contemplada en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas.
A las universidades públicas no sólo se les aplica el Derecho Público en las materias que expresamente vienen referidas (contratos del sector público, patrimonio, personal, régimen de recursos etc.) sino que entrarían en la categoría formal de Administración Pública a efectos de la aplicación de las leyes que no incluyendo expresamente a la Universidad sí se refieran a la Administración.
Existen otras resoluciones judiciales que no siendo tan claras sobre la naturaleza jurídica, por no ser su objeto, terminan otorgándole a la universidad pública atributos de Administración. Así ocurre por ejemplo con la sentencia 137/2020, 30 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 3 de Barcelona que señala, en una interesante resolución, que “la Universidad pública, como administración institucional que es (artículo 2.2 c) de la Ley 40/2015), no vive ajena a esa exigencia de neutralidad ideológica que se predica del resto de poderes públicos, por ser eso condición ‘sine qua non’ para servir con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 CE)”.
Por último, como bonus track, si se permite la expresión y el lector ha llegado hasta aquí, daremos respuesta a la cuestión de si la Universidad pública podría tener responsabilidad penal. La conclusión es que no, incluso si se considerara que la naturaleza jurídica no es la de Administración Pública en sentido estricto, el artículo 31 quinquies del Código Penal determina que en todo caso no tendrán responsabilidad penal las Administraciones públicas institucionales. Las disposiciones relativas a la responsabilidad penal de las personas jurídicas no serán aplicables a las Administraciones públicas territoriales e institucionales, y por consiguiente a la universidad pública.
En conclusión, el cambio que las leyes 39 y 40 introdujeron en la naturaleza jurídica de la universidad pública no ha tenido grandes efectos en la realidad, sin perjuicio de que puedan darse casuísticamente problemas que permitan un replanteamiento o perfilado de la situación, hasta entonces la tendencia doctrinal y jurisprudencial es considerar a la universidad pública como una Administración Pública más.
