El 20 de marzo de 2020, la Comisión Europea, teniendo en cuenta la grave recesión económica que se preveía como consecuencia de la pandemia de COVID-19, adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (recogida en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento nº 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1467/97 del Consejo), que permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en tiempos de grave recesión económica. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión.
El Consejo de la Unión Europea, mediante Recomendación de 20 de julio de 2020 (D.O.U.E. de 26/08/2020), propone a España que tome las medidas necesarias en 2020 y 2021, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para combatir la pandemia de COVID-19.
En esta línea, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó, por mayoría absoluta, el 20 de octubre de 2020, el acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020 por el que se solicita del Congreso de los Diputados la apreciación de que España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, con el fin de aplicar la previsión constitucional del artículo 135.4 de la Constitución, que permite en estos casos superar límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública, en el que se incluye el límite máximo de gasto no financiero del Estado en 2021.
En el ámbito local, la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local de la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda, en el documento “PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE LA SUSPENSIÓN DE LAS REGLAS FISCALES EN 2020 Y 2021 EN RELACIÓN CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS ENTIDADES LOCALES”, indica:
“Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, el Congreso de los Diputados en su sesión de 20 de octubre de 2020 ha apreciado, por mayoría absoluta de sus miembros, que se da una situación de emergencia extraordinaria que motiva la suspensión de las reglas fiscales, requisito que establece el artículo 11.3 de la LOEPSF (…).
Por lo tanto, desde el 20 de octubre de 2020, quedaron suspendidas las reglas fiscales para 2020 y 2021.”
Llegados a este punto, conviene recordar que el artículo 135.2 de la Constitución faculta tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas a incurrir en un déficit estructural; pero es claro con las Entidades Locales al indicar expresamente que “deberán presentar equilibrio presupuestario”. De igual forma, el artículo 11, en sus apartados 3 y 4, de la L.O. 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, permite, excepcionalmente, al Estado y las Comunidades Autónomas a “incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”; pero reitera que “Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario”.
A pesar de este diferente régimen jurídico, el Ministerio de Hacienda defiende los siguientes “Fundamentos jurídicos para aplicar la cláusula de salvaguardia al ámbito de las Entidades Locales”:
«La interpretación normativa: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas” (artículo 3.1 CC).
La finalidad del artículo 11.4 de la LOEPSF: tratándose de las EELL, mantenimiento preceptivo de la situación de equilibrio o superávit presupuestario, pero el legislador no pudo contemplar una situación tan excepcional como la actual crisis sanitaria, económica y social provocada por la COVID-19, de impacto mundial.
La interpretación lógica del artículo 11.3 de la LOEPSF: Su contenido se deriva de las competencias que han de ejercer frente a situaciones de emergencia o de excepcionalidad que, como regla general, corresponden a las Administraciones del Estado y de las CCAA en el marco constitucional de distribución de competencias.
En una situación excepcional como la actual, también las EELL han de asumir el ejercicio de sus competencias (artículos 25 y 26 de la LRBRL, en el caso de los municipios), en materia de sanidad y salubridad públicas de espacios y medios de transporte, o de asistencia social primaria, esenciales para reducir el impacto de la pandemia.
No parece que tenga fundamento suspender los ACM de 11 de febrero de 2020 para las administraciones del Estado y de las CCAA y restringir la actuación y el ejercicio de las competencias por las EELL, cuando su concurso es necesario para solventar la crisis provocada por la COVID-19.»
En base a ello, el Ministerio entiende que a partir del 20 de octubre de 2020 es aplicable la medida de la suspensión, sin que sea necesaria norma alguna de desarrollo.
Este es, como se ha dicho, el criterio del Ministerio de Hacienda, con independencia de que pueda sostenerse que, en puridad legal, el artículo 11.3 de la L.O. 2/2012 solamente es aplicable al Estado y a las Comunidades Autónomas, pero no a las Entidades Locales; y que el vigente artículo 165, apartados 1 y 4, del R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) especifica que “El presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad” y que “Cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”.
Estas últimas consideraciones hacen aconsejable una norma legal (tal como se intentó con la Disposición Adicional 2ª del “fallido” R.D-L. 27/2020), con rango de Ley Orgánica, para suspender el cumplimiento de las reglas fiscales en las Entidades Locales impuesta por los artículos 11.4 y 12 de la L.O. 2/2012; y con rango de Ley de Bases, para inaplicar el artículo 165 del TRLRHL.
Al margen de esta reflexión, y siguiendo las indicaciones del Ministerio de Hacienda de que han quedado suspendidas las reglas fiscales desde el 20 de octubre de 2020 y, por lo tanto, los artículos 11.4 y 12 de la L.O. 2/2012 para las Entidades Locales en 2020 y en 2021, surge la duda de si hay que valorar en la aprobación de los Presupuestos Locales de estos años y en su Liquidación, el cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y sostenibilidad financiera, puesto que no existen para dichos ejercicios objetivos que cumplir. Sin embargo, el Ministerio entiende que la suspensión de las reglas fiscales no implica renunciar a la prudencia en la gestión financiera, por lo que:
A) Se aplica el TRLRHL en todos sus preceptos, no se suspende su aplicación.
B) Se debe evaluar la capacidad/necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional, en el presupuesto, en su ejecución y liquidación.
C) Se mantiene el cumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en la LOEPSF, y normas de desarrollo.
Por último, y según el Ministerio, han de resaltarse estas tres cuestiones:
1ª.- Que queda suspendida la aplicación del límite que establece la regla especial del destino del superávit de no incurrir en déficit en términos de contabilidad nacional al final del ejercicio 2020 como consecuencia del gasto que se realice en proyectos de inversiones financieramente sostenibles.
2ª.- Que quedan sin efecto los Planes Económico-Financieros que tengan aprobados las Entidades Locales con vigencia para 2019 y 2020.
3ª.- Que no se exigirá el cumplimiento del artículo 32 de la LOEPSF en relación con el superávit de 2019, de 2020 y de 2021, y su destino en 2020, 2021 y 2022, respectivamente; aunque se debería aplicar a cancelar la cuenta «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes, y a cancelar el resto de las obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior.
Para concluir, la consecuencia más importante que se deriva de esta suspensión de las reglas fiscales es la de permitir a los Ayuntamientos que puedan utilizar sus remanentes de tesorería para colaborar en la recuperación económica y social de España, teniendo presente que ello no se debe traducir en lo que algunos han denominado como “barra libre” (aprovechando la eliminación del “corsé” para estos años), sino en una ejecución de los presupuestos locales en armonía con los principios de prudencia y responsabilidad fiscal.
