Este trabajo analiza los principales instrumentos de política exterior que establece el Tratado de Lisboa. Dedicamos especial atención a la Política Común de Seguridad y Defensa –PCSD-, ámbito en el que el Tratado de Lisboa realiza propuestas más importantes.
1.- Introducción: la relevancia creciente de la Unión como actor internacional.
Desde la aprobación del Tratado de Maastricht, y de forma más explícita con el advenimiento del nuevo milenio la Unión Europea está tratando de asumir mayores cotas de responsabilidad global, con el objetivo declarado de contribuir a la gobernanza de la globalización. Se trata de no dar la espalda a retos y desafíos inminentes como los derivados de los desastres humanitarios, la degradación medioambiental, la pobreza y el hambre así como otras múltiples amenazas de viejo y nuevo cuño. El instrumento para intentar enfrentar estos desafíos no es sino la instauración de un multilateralismo más efectivo que nos aleje de un hegemonismo unilateral que se ha revelado tan ineficiente y peligroso. La experiencia más reciente nos demuestra que la construcción de un orden internacional basado en el multilateralismo no es una opción; sino que se revela como una necesidad para enfrentar los desafíos globales de una sociedad internacional donde emergen numerosos centros de poder, uno de los cuales es la propia Unión Europea.
La Estrategia Europea de Seguridad, titulada "Una Europa segura en un mundo mejor", y adoptada por el Consejo Europeo el 12 de diciembre de 2003 lo decía con meridiana claridad: "Vivimos en un mundo con nuevos peligros pero también con nuevas oportunidades. Dado su potencial, la Unión Europea puede contribuir de forma decisiva a afrontar las amenazas y a materializar las oportunidades. Una Unión Europea activa y capaz tendría la influencia que le corresponde en la escena internacional y contribuiría así a un sistema multilateral efectivo que condujera a un mundo más justo, más seguro y más unido".
Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, la Unión Europea pasó de mantener relaciones internacionales meramente económicas (como actor internacional económico y comercial) a desempeñar cada vez más importantes papeles en el ámbito político y diplomático e, incluso, en el de la seguridad y la defensa. Deteniéndonos en este ámbito por ser el más novedoso y singular, vemos cómo la Unión está afianzando su protagonismo internacional a través de su Política Europea de Seguridad y Defensa -en adelante PESD-, tanto en su dimensión civil como militar (Misión de policía en Afganistán EUPOL Afganistán; operación militar en Chad y la República Centroafricana EUFOR Chad/RCA; misión civil de la UE en Kosovo EULEX Kosovo; misión para la reforma del sector de la seguridad en Guinea Bissau EUSEC Guinea Bissau; la renovación y adaptación de la misión EUFOR Althea en Bosnia; la adopción el 1 de enero de 2008 de un nuevo Objetivo Principal Civil 2010 y el establecimiento de una Capacidad Civil de Planeamiento y Ejecución, instrumentos ambos que deben contribuir al reforzamiento de la dimensión civil de la PESD; la consecución de la plena capacidad operativa de las agrupaciones tácticas en materia de seguridad y defensa; la misión Atalanta, primera operación naval desarrollada por la UE contra la piratería en el Golfo de Somalia, etc.). En cualquier caso, el aumento y perfeccionamiento de sus capacidades en el ámbito de la seguridad y defensa no debe hacernos olvidar que la dimensión prioritaria de actuación exterior de la UE, no es la militar, sino la comercial, diplomática, y política; razón por la que ésta no abandona su naturaleza y caracterización de potencia fundamentalmente civil.
¿Cuál es la razón para que la Unión haya transitado de una ausencia casi permanente en la Sociedad Internacional de la Guerra Fría a la presencia diversificada y múltiple actual?. No hay una única razón, sino que son varias las causas de una transformación como la descrita[1].
En primer lugar hemos de señalar la reestructuración del poder político mundial; de una situación de guerra fría que impedía cualquier atisbo de surgimiento de nuevos actores pasamos a la sociedad internacional de la globalización en la que emergen múltiples y variados actores internacionales. Además, otra causa de esta transformación la encontramos en los cambios producidos en el propio proceso de integración (motivados o favorecidos en muchas ocasiones por las previas transformaciones internacionales); así de la Comunidad Económica Europea de naturaleza económica pasamos a la Unión Europea de naturaleza política. También han influido en esta transformación las sucesivas ampliaciones comunitarias que han convertido a la Unión Europea "a 27" en un actor de casi 500 millones de personas, con el 25% del PNB mundial y el 40% de los intercambios comerciales mundiales. También hay que contemplar la dimensión exterior del euro, con su protagonismo creciente en las transacciones internacionales y como instrumento de reserva mundial en competencia directa con el dólar y el yen, que contribuye a la consolidación de la Unión como un potente actor económico global. Por último, el 11-S y sus consecuencias, que supone el surgimiento de nuevas demandas de seguridad y contribuirá igualmente a poner de manifiesto la necesidad de la Unión Europea de dotarse de instrumentos comunitarios también en este ámbito.
La Unión Europea mantiene relaciones con prácticamente todas las regiones del planeta, es la primera potencia comercial del mundo, es también la principal defensora del multilateralismo para la gestión de la agenda global en sus múltiples dimensiones (sea el régimen de no proliferación, el Protocolo de Kyoto o el Tribunal Penal Internacional, por poner solo unos ejemplos), es también el principal donante de ayuda al desarrollo, con un protagonismo indudable en la gestión de crisis, prevención y ayuda humanitaria; participa activamente y con importante protagonismo en múltiples negociaciones diplomáticas internacionales (Irak, Irán, Oriente Medio, Grandes Lagos, Chad, Georgia, etc.). Por todo ello consideramos que la Unión es ya un actor global.
Sí, pero un actor internacional que ha evidenciado dramáticas debilidades en demasiadas ocasiones, se podrá argumentar; y es verdad (Bosnia, Kosovo, Irak, etc.; poco importa lo acertado de su gestión en Macedonia que evitó un nuevo drama en el desgraciado proceso de desmembramiento del Estado yugoslavo, el papel jugado en el sostenimiento de la Autoridad Palestina, la intermediación en la "revolución naranja" de Ucrania, así como en la guerra rusogeorgiana del verano de 2008 o tantas otras actuaciones internacionales exitosas). El excesivo intergubernamentalismo que caracteriza esta dimensión comunitaria, hace que en situaciones de falta de acuerdo (que son las menos[2], aunque muy notables), cada Estado defenderá su posición en la arena internacional en función de sus intereses.
[1] Algo sobre lo que ya tuvimos ocasión de escribir en estas mismas páginas. Vid. "La UE como singular actor internacional de relevancia creciente" en Unión Europea Aranzadi, año XXXIII, nº 6, junio 2006, pg. 14.
[2] En aproximadamente el 90% de las cuestiones debatidas en la Organización de Naciones Unidas, la UE -sus Estados miembros- se expresa de forma concertada.
