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Novedades más importantes en el Tratado de Lisboa

Nuria Díaz Abad y Fernando Díez Moreno
Abogados del Estado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

Después de hacer una referencia a la fallida Constitución Europea, el artículo examina la estructura del nuevo Tratado (Tratado de la UE y Tratado de Funcionamiento de la UE) y de sus objetivos, para pasar a detallar las novedades introducidas en sus diferentes ámbitos: en materia de organización de las Instituciones; en materia de distribución de competencias; en materia de la acción exterior de la Unión; en el espacio común de justicia, libertad y seguridad; en materia presupuestaria; en las cooperaciones reforzadas; asi como otras novedades complementarias. Profundiza sobre las dos novedades más importantes, a juicio de los autores: el nuevo sistema de doble mayoría y la transformación de las políticas de justicia, libertad y seguridad y política exterior y de seguridad común, que pasan de ser políticas «intergubernamentales» a ser políticas «comunitarias».

Entrada al edificio del Parlamento Europeo

1. Antecedentes.

Después de dos años de incertidumbre, en los que veinte Estados miembros habían procedido a la ratificación del proyecto de "Tratado por el que instituye una Constitución para Europa", (que quedó abandonado por los referéndums negativos de Francia y Dinamarca), la Presidencia alemana en el primer semestre de 2007 dio un impulso definitivo para salir de aquella situación y en el Consejo Europeo celebrado los días 21 y 22 de junio, se llegó a un acuerdo político, convocándose una Conferencia Intergubernamental (CIG) que debería terminar sus trabajos jurídicos a tiempo para que en el Consejo Europeo informal de Lisboa, los días 18 y 19 de octubre de ese año se llegase a la aprobación del nuevo texto.

Aparecía así un nuevo borrador de "Tratado constitutivo" que modificaba los anteriores siguiendo la misma técnica utilizada tradicionalmente, y la "non nata" Constitución Europea quedó definitivamente enterrada. Previos los trabajos de revisión lingüística y renumeración de los artículos, el nuevo Tratado se firmó en Lisboa el 13 diciembre de 2007, el cual, una vez que se tramitasen los correspondientes procesos nacionales de ratificación, entraría en vigor en 2009.

Se abandonaba la imagen "constitucional" de los Tratados "constitutivos", y se retornaba a la denominación tradicional de Tratados "modificativos". Se abandonaban también los signos constitucionales: el nombre de Constitución, el Ministro europeo de Exteriores, las leyes europeas, las leyes-marco, así como los símbolos de la Unión (banderas, himnos, etc.). Al darse mayor participación a los Parlamentos nacionales, y admitirse la reversibilidad de las competencias comunitarias, se puede hablar de una cierta "renacionalización" en el proceso de construcción europea.

Debe dejarse anotado que el día anterior a la firma del nuevo Tratado, el 12 de diciembre, también en Lisboa, se procedió a la proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales por los Presidentes de las tres instituciones: Parlamento, Consejo y Comisión. Esta Carta que había sido firmada en Niza en el año 2000, se había incorporado al texto articulado del proyecto de Constitución. En el nuevo Tratado no se incorpora al texto articulado, sino que uno de sus preceptos reconoce a dicha Carta valor vinculante.

2. Estructura y objetivos.

El Tratado de Lisboa no deroga ni remplaza los textos de los Tratados vigentes, al igual que hicieran los Tratados de Maastricht, de Ámsterdam o de Niza, de manera que la ratificación por los Estados miembros solo afecta a los cambios introducidos, y una vez ratificado por todos ellos, el Secretariado del Consejo procederá a aprobar una refundición o consolidación de los Tratados en vigor.

A). Estructura.

Se mantiene la diferenciación de dos Tratados: el Tratado de la Unión Europea (TUE), que conserva su nombre;  y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), que cambia su nombre y pasará a denominarse "Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea" (TFUE). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico, pero su diferente finalidad determina parte de las modificaciones que se introducen.

a). El TUE tiene importantes modificaciones en su estructura. Después del Preámbulo, seis Títulos se refieren a las disposiciones comunes (Título I), a las disposiciones sobre los principios democráticos (Título II), a las disposiciones sobre las instituciones (Título III), a las disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas (Título IV), a las disposiciones generales sobre la Acción Exterior de la Unión y a las específicas sobre política exterior y de seguridad común (Título V), y a las disposiciones finales (Título VI).

b). El TFUE reproduce en gran parte la estructura del Tratado vigente, con un preámbulo y siete partes. La Primera Parte, se refiere a los principios; la Segunda Parte, a la no discriminación y ciudadanía de la Unión; la Tercera Parte, se refiere a las políticas y acciones internas (mercado interior, agricultura y pesca, libre circulación de personas servicios y capitales, transportes, competencia, fiscalidad, política económica y monetaria, empleo, política social, Fondo Social Europeo, educación, formación profesional, juventud y deportes, protección de los consumidores, redes transeuropeas, cohesión económica y social, I+D, espacio, medio ambiente, energía, turismo, protección civil y cooperación administrativa); la Cuarta Parte, se refiere a la Asociación de los países y territorios de ultramar; la Quinta Parte, a la Acción Exterior de la Unión; la Sexta Parte, al funcionamiento de la Unión; y la Séptima Parte, a las disposiciones generales y finales. Estas siete partes se estructuran en 33 Títulos, que a su vez se dividen en 34 Capítulos y 358 artículos.

c). Al texto del Tratado le acompañan 38 Protocolos y 65 Declaraciones que forman parte del mismo y tienen su mismo valor vinculante. Los Protocolos tienen un alcance y contenido muy variado, y se refieren al papel de los Parlamentos Nacionales, a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, al Estatuto del Tribunal de Justicia, al del Banco Europeo de Inversiones, a las diversas sedes de las Instituciones comunitarias, a los privilegios e inmunidades, a los procedimientos de déficit excesivos, a la cohesión económica, social y territorial, al espacio Schengen, entre otras cuestiones.

Las Declaraciones, son también muy numerosas. Los temas que abordaban se refieren a consideraciones o posiciones respecto de determinados preceptos del Tratado, lo que constituye un instrumento muy importante para su interpretación; a las que hacen algunos Estados miembros fijando su posición sobre cuestiones concretas o sobre determinados territorios de tales países; a precisar el alcance de determinadas expresiones, como por ejemplo, lo que haya de entenderse con el término de "nacionales"; a la traducción del Tratado;  al Servicio Europeo para la Acción Exterior; etc.

B). Objetivos.

Los objetivos que se propone el Tratado de Lisboa, vienen a ser reproducción de los que contenía el artículo 2 del TUE, y que recogía el artículo I-3 del proyecto de Constitución, que podemos sintetizar de la siguiente manera:

  • La promoción de la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
  • Ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores.
  • Un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada.
  • Un desarrollo sostenible basado en el crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios.
  • Una economía social de mercado altamente competitiva tendente al pleno empleo y al progreso social.
  • Obrar en pro de un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente.
  • Promover el progreso científico y técnico.
  • Combatir la exclusión social y la discriminación, fomentar la justicia y la protección sociales, la igualdad entre hombres y mujeres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.
  • Fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
  • Respetar la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velar por la conservación y desarrollo del patrimonio cultural europeo.

En sus relaciones con el mundo, el artículo 3.1 del nuevo TUE declara que "La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos", así como contribuir a la seguridad, el desarrollo, la solidaridad, el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio, la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, especialmente los del niño, el respeto al Derecho internacional y, en particular, los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Los avances que se ha propuesto el Tratado de Lisboa, en relación con los Tratados anteriores, pueden resumirse de la siguiente manera:

  • La sustitución de la Unión Europea y de la Comunidad Europea, por una sola "Unión Europea", con personalidad jurídica y que será la única habilitada para firmar acuerdos internacionales en el ámbito de su competencia.
  • La supresión de los "tres pilares" creados por el Tratado de Maastricht [Comunidad Europea, Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI) y Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)], fusionándolos de manera que estos dos últimos dejarán de ser políticas intergubernamentales y pasarán a ser políticas comunitarias, si bien se mantienen procedimientos particulares para la PESC, incluida la política de Defensa.
  • La consagración de los valores de la Unión (dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho, respeto a los derechos del hombre, pluralismo, no discriminación, tolerancia, justicia, solidaridad e igualdad entre hombre y mujer), que serán la referencia para futuras adhesiones a la Unión, y para eventuales sanciones en relación con los Estados miembros que los violen de manera grave y reiterada.
  • Se confirma el principio de adhesión a la Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que deberá ser objeto de un acuerdo del Consejo por unanimidad, y el acto de conclusión de esa adhesión ser objeto de ratificación por todos los Estados miembros.
  • A los principios que regulan las relaciones entre la Unión y los Estados miembros (de atribución de competencias, de cooperación leal, de igualdad, de respeto a las identidades nacionales, etc.), se añade el principio de "seguridad nacional" conforme al cual dicha materia corresponde a la exclusiva responsabilidad de cada Estado.
  • Se otorga una base jurídica explícita a las iniciativas de la Unión en el ámbito de la política de vecindad.

Se mantiene la cláusula por la que existe la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la Unión, sin que se impongan condiciones previas, mediante la conclusión de un acuerdo sobre las modalidades de la retirada, la cual será efectiva a los dos años de la notificación de la intención, aun cuando no se haya concluido tal acuerdo.

N de la R. Para poder leer el artículo completo: REVISTA UNIÓN EUROPEA ARANZADI, Núm. 11, noviembre 2009, año XXXV.

Si desea conocer más información relacionada con este texto puede verla en Revista Aranzadi Unión Europea. 

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