El derecho disciplinario forma parte del derecho administrativo sancionador. Sin embargo, no ha sido muy clara su diferenciación en la práctica, doctrina y enseñanza en el ámbito jurídico ecuatoriano, cuestión que ha dificultado el desarrollo pragmático y doctrinario por parte de las instituciones encargadas de su ejercicio, en particular, en el ejercicio de la potestad disciplinaria del Consejo de la Judicatura. En el presente artículo, se reconocerán algunas de las nociones y fundamentos que son los pilares de la argumentación jurídica del derecho disciplinario actual, esto son: el marco constitucional establecido en la sentencia No. 3-19-CN/20 de la Corte Constitucional del Ecuador; el deber funcional y la posición de garante de los servidores judiciales; la ilicitud sustancial y el interés jurídico; el debido proceso disciplinario; y, por último, los tipos de autoría y la restricción del principio de accesoriedad.
Marco constitucional de la sentencia 3-19-CN/20
La Corte Constitucional del Ecuador, mediante la sentencia No. 3-19-CN/20 de 29 de julio de 2020, siendo ponente el Juez Agustín Grijalva Jiménez, estableció un duro precedente jurisprudencial respecto a la constitucionalidad del artículo 109 numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial y la potestad sancionadora que tuvo el Consejo de la Judicatura para sumariar y sancionar por la infracción disciplinaria de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable sobre las actuaciones de los jueces. En este caso, se declaró la constitucionalidad condicionada del artículo antes mencionado siempre que exista una declaratoria jurisdiccional previa por el órgano jurisdiccional superior, así como el ámbito de actuación del Consejo de la Judicatura. Este caso, generó un cambio significativo obligando a la Corte Nacional de Justicia el expedir las resoluciones 12-2020 y 13-2020 para la aplicación transitoria del precedente hasta la entrada en vigor de la Ley Orgánica Reformatoria del Código Orgánico de la Función Judicial con fecha 8 de diciembre de 2020.
A pesar de disponer el ejercicio condicionado de la potestad disciplinaria para esta infracción, en la sentencia 3-19-CN/20 también se reconoció la toma de postura de la Corte a partir del párrafo 40 hasta el 51, en el que se establece un interesante y útil marco constitucional del derecho disciplinario, en el cual se puede rescatar los siguientes puntos:
- Se reconoce al derecho disciplinario como un subtipo del derecho administrativo sancionador con su propia autonomía y diferenciado del derecho penal, aunque no necesariamente aislado, así mismo se reconoce que el derecho disciplinario busca proteger un interés jurídico público (párrafo 45). Lo cual permite el reconocimiento de las instituciones propias del derecho disciplinario que son recogidas en la ley, jurisprudencia y la doctrina.
- La Corte Constitucional del Ecuador, ante la ausencia de jurisprudencia y un desarrollo orgánico de la normativa disciplinaria autónoma, reconoce como fuente indirecta de referencia el modelo del derecho disciplinario colombiano, entre las que se encuentran las sentencias T-1093 de 2004 y C-860 de 2006, C-427 de 1994, C-708 de 1999 y C-507 de 2006 de la Corte Constitucional de Colombiana (párrafo 40).
- En el derecho disciplinario existe una tipicidad menos rígida que la del derecho penal, que no implica la transgresión de los principios de legalidad, seguridad jurídica e independencia judicial, siempre que exista una ley previa y que la apertura del tipo no permita la aplicación arbitraria de la potestad disciplinaria (párrafo 41). En este caso, la ampliación permite que las infracciones se remitan a otros instrumentos normativos como el caso de reglamentos, estatutos o protocolos sin ser una violación al principio de legalidad y seguridad jurídica (párrafo 43).
- Se reconoce que en las faltas disciplinarias se sanciona el incumplimiento de los deberes y funciones de un miembro de una institución, mismas que afectan a su correcto funcionamiento, es decir, los deberes funcionales son claros y expresos. Cuestión que es distinta del ámbito penal ya que el Estado ejerce su poder punitivo frente a las conductas lesivas a bienes jurídicos y no frente al interés (párrafos 44 y 48).
- La Corte Constitucional al analizar el artículo 109 numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial establece elementos que se deben tomar en cuenta para especificar el principio de legalidad, estos son: la determinación de la gravedad de la falta, la determinación clara de la sanción, la identificación de los sujetos activos de la infracción, el grado de culpabilidad y el debido proceso disciplinario (párrafo 46).
El deber funcional y la posición de garante de los servidores judiciales
El deber funcional de los servidores públicos se encuentra reconocido de manera clara en el artículo 233 de la Constitución de la República del Ecuador, estableciendo la responsabilidad específica que tienen los servidores públicos, en particular, porque sus actuaciones son una de las formas de manifestación del Estado. La jurisprudencia y la doctrina comparada han establecido ciertos elementos del deber funcional, como son: el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo; la obligación de actuar acorde a la Constitución y la ley; y, garantizar una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales, que son importantes en el caso de los servidores judiciales en los que rige su normativa propia.
En consecuencia, existe un incumplimiento del deber funcional si se incurren en un comportamiento que es capaz de afectar a la función pública en cualquier dimensión, cuestión que dependerá de la valoración específica del caso en concreto. Sin embargo, ya existen algunos precedentes importantes en las resoluciones expedidas por el Consejo de la Judicatura a partir de mediados del 2021, mismas que son reconocidas en la propia sentencia 3-19-CN/20 de la Corte Constitucional del Ecuador. Es así como la posición de garante tiene una relación directa con las expectativas y deberes funcionales que establece el Código Orgánico de la Función Judicial a los servidores judiciales, en concordancia con otros instrumentos, cuestión importante para sancionar la responsabilidad por omisión en un caso concreto.
La ilicitud sustancial y el interés jurídico
La ilicitud sustancial es la afectación sobre los deberes funcionales que se han establecido en el ordenamiento jurídico. Es preciso señalar que no todo incumplimiento de deberes que conlleva una ilicitud debe ser sancionado, sino solamente los sustanciales, por lo que debe haber una revisión previa en el marco de un Estado democrático de derechos y justicia, tal como lo establece nuestro modelo constitucional. Este particular se debe tomar en cuenta ya que la mera conducta del infractor tiene ilicitud sustancial al ser reconocida como infracción en una norma orgánica.
Es preciso señalar que el efecto gravoso del incumplimiento del deber funcional del infractor recae sobre el interés jurídico de la administración de justicia, mismo que varía levemente dependiendo de la construcción típica de la infracción, esto es, por ejemplo, la eficiencia, independencia, imparcialidad, celeridad, entre otros elementos característicos y típicos del correcto funcionamiento de la administración de justicia.
El debido proceso disciplinario
En el marco de un Estado democrático de derechos y justicia como nos establece nuestro modelo constitucional, el debido proceso es un principio fundamental, mismo que se encuentra recogido de manera específica en el artículo 76 de la Constitución de la República, y que debe ser aplicado en correspondencia con el procedimiento administrativo. En consecuencia, tiene ciertas características propias en el ámbito disciplinario, por lo que se le denomina como debido proceso disciplinario para distinguirlo de otros procesos o procedimientos, incluyendo los jurisdiccionales. En este caso, las particularidades propias que tiene el procedimiento de la potestad disciplinaria deben ser observadas y cumplidas a cabalidad, en el marco de la garantía constitucional para evitar la vulneración al debido proceso que puede ser verificado, a posteriori, por parte de los órganos jurisdiccionales en materia constitucional o administrativa.
Los tipos de autoría y la restricción del principio de accesoriedad
En el derecho disciplinario no aplica el principio de accesoriedad que reconoce en el derecho penal la posibilidad de sancionar la complicidad. No obstante, existe un desarrollo diferenciado de los tipos de autoría que aplican en el ámbito disciplinario, estos son:
- Autor material: es quien incumple su deber funcional y, por lo tanto, se encuentra en posición de garante.
- Autor mediato: es el autor que utiliza a otro como instrumento que no tiene responsabilidad por no tener cualificación legal o porque la conducta es materialmente atípica. En este último supuesto se da por caso fortuito y fuerza mayor, error de hecho vencible, colisión de deberes u orden superior vinculante.
- Autor determinador: es quien induce a otro a la comisión del ilícito, sea por orden no vinculante, consejo, acuerdo o sociedad. El determinador debe tener la calidad típica como servidor público o particular que cumple funciones públicas y la conducta del autor material determinado debe ser como mínima típica. El determinador responder por una transmisión de los deberes del determinado por inmiscuirse en la voluntad de quien tiene el deber funcional específico, siendo este el motivo de que sea acreedor de la misma sanción del autor material.
Conclusión
El derecho disciplinario en el Ecuador va tomando su forma y sustancia de manera paulatina y busca encontrar el desarrollo que tienen otros países de la región como Colombia, México o Chile. En este caso, las instituciones propias y autónomas que se están aplicando a partir del año 2021 cambian el estatus argumentativo por parte del Consejo de la Judicatura, reconociendo figuras que se encuentran consolidadas en la jurisprudencia y doctrina comparada, y que se han adaptado a nuestro sistema constitucional y normativo por la propia Corte Constitucional tras la sentencia 3-19-CN/20. Sin duda, en los próximos años mediante los pronunciamientos jurisdiccionales existirá una confirmación e institucionalización muy importante para la edificación de los fundamentos de esta disciplina jurídica.
