A principios del año 2013 el Ministro de Justicia presentó el borrador del nuevo "Código Procesal Penal", texto destinado a sustituir la vigente Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882. La futura norma implica un cambio sustancial en el procedimiento penal, y entre las fundamentales novedades legislativas se encuentra sobre todo el papel del Ministerio Fiscal en la investigación e instrucción de los delitos (en defecto del actual Juez de Instrucción), la limitación temporal de la propia instrucción, y la introducción definitiva de la figura de la mediación penal. Sin embargo no acaban aquí las novedades relevantes, y una de ellas se refiere al nuevo régimen jurídico que se confiere a la acción popular, figura peculiar y en ocasiones polémica en nuestro vigente sistema jurídico-procesal.
Como es sabido, el artículo 125 de la Constitución establece que "los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales" [1]. Sin embargo, el Anteproyecto impide ahora el ejercicio de la acción popular en el proceso penal a los partidos políticos, sindicatos y cualquier otra persona jurídica pública o privada[2]. Además se establece un catálogo cerrado de delitos en los cuales la acusación popular puede ejercitar la acción acusatoria, como son los delitos relacionados con la corrupción, el terrorismo o los delitos contra el medio ambiente. Procede por tanto referirse a ambas limitaciones que el nuevo texto propone, tanto a nivel subjetivo como a nivel material.
En cuanto a quienes podrán incoar la acción popular, el legislador parece querer privar de su ejercicio a todo sujeto que no sea un ciudadano particular, pues el artículo 70 del Anteproyecto excluye de manera genérica a "cualquier persona jurídica pública o privada", esto es, la Administración en primer término, y también las personas jurídicas privadas, como asociaciones, fundaciones, sociedades de capital, etc.; además se preocupa el texto de excluir expresamente a "los partidos políticos" y los "sindicatos". En este sentido y aunque bien es cierto que el ejercicio de la acción popular tradicionalmente ha dado lugar a abusos en el contexto acusatorio, no lo es menos que el nuevo Código parece establecer una limitación excesiva en este sentido. No se debe olvidar así el servicio al interés social que en varias ocasiones ha supuesto el ejercicio de la acción popular por parte de personas jurídicas de derecho privado en la práctica; efectivamente con el futuro contenido de la norma se impediría el ejercicio de la acción popular a sujetos que históricamente la han utilizado de manera coherente e implicada, como las organizaciones ecologistas. Ello máxime cuando el propio Anteproyecto posteriormente recoge, en la lista de delitos donde la acusación popular sí puede actuar, los delitos contra el medio ambiente de los arts. 325 a 331 del Código Penal.
Finalmente a nivel subjetivo, también de manera explícita la norma plantea una excepción a la prohibición general, cual es la de permitir el ejercicio de la acción popular a las asociaciones de víctimas del terrorismo, o como dice el Anteproyecto a "las personas jurídicas formalmente constituidas para la defensa de las víctimas del terrorismo"; ello exclusivamente en los procesos por delito terrorista, y no en otro tipo de delitos o de procedimientos.
En general, parece acoger el nuevo Código Procesal la Jurisprudencia tradicional en anteriores etapas del Tribunal Supremo, restrictiva y reacia a conceder legitimación a las personas jurídicas para incoar la acción popular, considerándola circunscrita a "los ciudadanos" a los que se refieren tanto el art. 101 como 270 de la LECrim[3] (si bien el texto del Anteproyecto ahora se refiere genéricamente a la acción popular como la acción penal interpuesta "por persona" en el art. 69, y por "todos los españoles" en el art. 70). Sin embargo el Alto Tribunal, de nuevo con la nueva orientación legal, sí ha sido más permisivo en la legitimación de las personas jurídicas para los delitos de terrorismo[4].
En relación a los límites objetivos, el nuevo Código contempla igualmente un grupo de supuestos tasados en los que a la acción popular se le permite acusar, básicamente centrados en delitos de corrupción, territorio y medio ambiente, así como delitos electorales y terrorismo. Considera así el legislador que son estas materias donde puede existir un mayor interés general en consonancia con el carácter público de la acción popular, o como dice la propia Exposición de Motivos del Código, intereses "más difusos"; específicamente se refiere el art. 71 del Anteproyecto al delito de prevaricación judicial, delitos cometidos por funcionarios en el ejercicio de sus funciones, cohecho y tráfico de influencias, ordenación del territorio y urbanismo, delito electoral, delitos xenófobos del art. 510 del Código Penal, y terrorismo. Con la inclusión por primera vez de este catálogo cerrado de delitos, el legislador pretende rediseñar la acción popular en aras de una utilización más racional de la figura; como de nuevo indica la Exposición de Motivos, "con ello se mantiene la institución constitucionalmente prevista, si bien se redefine legalmente para evitar abusos".
Igualmente se incluyen en el Código algunas precisiones interesantes a nivel procesal, como que el plazo para ejercitar la acción popular, sólo mediante querella, precluye si no se ha interpuesto antes de que formule escrito de acusación el Ministerio Fiscal. Igualmente si son más de una las acusaciones populares, deberán designar una única representación y defensa técnica elegida de común acuerdo; a falta de acuerdo entre las acusaciones, será el Decano del Colegio de Abogados (del territorio a donde pertenezca el Tribunal competente) quien designe Abogado para el ejercicio conjunto de la acción popular.
Visto todo lo anterior y como ya se ha mencionado, creemos que la limitación que planea el legislador para la figura de la acción popular en el nuevo Código quizá sea demasiado restrictiva. Efectivamente con el nuevo marco jurídico se pueden evitar ahora abusos y sobreutilizaciones que se han dado en la práctica judicial, y aun recogiendo la doctrina y orientación más tradicional de la Jurisprudencia, se coarta la actuación de sujetos que han realizado un uso racional y basado en el interés social de la acción popular, como son de nuevo las organizaciones ecologistas. Además si una carga importante de asuntos dentro del nuevo catálogo material establecido por el legislador para esta figura son los delitos de corrupción, prevaricación judicial o cohecho, sería extraño que un ciudadano particular se decidiese a incoar la acción popular fuera del seno de una persona jurídica cuando aquellos delitos se refieran a altos cargos judiciales o funcionariales.
[1] El artículo 101 de la vigente LECrim desarrolla el precepto constitucional, señalando que "la acción penal es pública; todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley"; igualmente el art. 270 del mismo texto dispone que "todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley".
[2] Además de otras limitaciones subjetivas lógicas -y en gran parte recogidas por la legislación vigente-, como los Jueces, Magistrados y Fiscales, los condenados por delitos contra la administración de justicia, y familiares con dispensa de declarar como testigos.
[3] Entre otras, SSTS 2 de marzo de 1982, de 23 de febrero de 1987, 24 de octubre de 1988, 28 de abril de 1989, o 6 de junio de 1992.
[4] Vid. STS de 21 de diciembre de 1992, donde se otorga legitimación activa para ejercitar la acción popular en delitos de terrorismo a la "Asociación de Mujeres de Policía Nacional de Guipúzcoa".
