¿Cómo es posible que la Administración pretenda cesar por motivos falsos a funcionarios de carrera en puestos de «libre designación»? Ocurre, y más de lo que fuera de desear.
Hace tan solo unos días, la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo ha vuelto a declarar que «el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación consiste en expresar que las razones de oportunidad basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron al nombramiento ya no concurren o, si concurren, qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese, sin que sirvan para el o expresiones opacas, estandarizadas o ajenas a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron al nombramiento».
Ahora bien, dar las «razones» por las que se cesa a un funcionario de carrera, y los «motivos» (hechos sobre los que se basan las «razones»), no equivale a que valgan cualesquiera de ellas, a los efectos de cesar a un funcionario de carrera y privarle de su puesto de trabajo obtenido bajo los principios constitucionales de igualdad (art. 23.2 CE), mérito y capacidad (art. 103.3 CE).
Tal como poníamos de manifiesto en nuestro anterior trabajo bajo el título «El reproche internacional a los nombramientos discrecionales o de libre designación» y ahora refiriéndonos a los ceses, a pesar de la denominación del sistema, recuérdese que no son «libres», sino «discrecionales», tal como mencionan los artículos 80 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y 58.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado.
Por todo ello, los actos administrativos en virtud de los cuales se acuerde el cese de funcionarios en puestos de libre designación deben estar motivados, y esa motivación ha de estar basada en hechos ciertos y suficientes.
Porque, si el funcionario no está de acuerdo con la decisión de la Administración, podrá recurrirla, en vía administrativa y/o en vía judicial. Y es que «los tribunales de justicia sí pueden examinar el fondo de la motivación porque de lo contrario quedaría sin contenido el concepto de discrecionalidad».
Los tribunales vienen distinguiendo entre «las razones que el acto administrativo ofrece y su veracidad, por una parte, y, por la otra, su suficiencia».
Vamos a referirnos a dos historias recientes y distintas, en las que se ven perjudicadas dos personas y que han sido resueltas por sendas sentencias, como no podía ser de otra manera.
La más reciente es la STS 530/2021, de 20 de abril [ECLI:ES:TS:2021:1396]:
– En este caso se trataba de una persona funcionaria de carrera es cesada en el puesto que venía ocupando como Jefa de Servicio de Personal en la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
– La Administración cesó a la funcionaria en su puesto diciéndole que se había «[…] producido un menoscabo de la confianza profesional, sobre la base de que las aptitudes y competencias concurrentes en la interesada no son las más adecuadas actualmente, por lo que se considera que no reúne en este momento las condiciones profesionales que se estiman idóneas para desempeñar dicho puesto de trabajo, de acuerdo todo ello con razones organizativas y de gestión […]».
– En defensa de su derecho, la funcionaria se vio obligada a recurrir, primero ante la propia Administración que la cesó, luego ante el Juzgado, después ante el Tribunal Superior de Justicia, y finalmente tuvo que llegar hasta el Tribunal Supremo para que adquiriese firmeza la sentencia que la devolvía a su puesto en el que fue cesada ilegalmente.
– El TS confirmó lo dicho por el TSJ respecto a que «la motivación que debe acompañar al cese se sitúa en el mismo plano [a la del nombramiento] y ha de comprender las razones por las que quien lo acuerda entiende que el titular de ese puesto de trabajo ya no es idóneo para seguir desempeñándolo. Siendo cierto que el funcionario de carrera no tiene un derecho incondicionado a permanecer en el puesto de libre de designación, sí le asiste el interés legítimo a no ser privado de él al margen de las previsiones legales y, en particular, tiene derecho a que se le expliquen las razones de su cese de manera que pueda combatirlas. Esas razones son inseparables de la decisión y no parece que puedan consistir en el mero criterio del titular del órgano competente o en el hecho de que sea sustituido por otro. Han de contar con un fundamento material bien de carácter objetivo, vinculado a las exigencias del puesto de trabajo, de su contenido, bien de carácter subjetivo, ligado al desempeño del mismo por el cesado o de una y otra naturaleza, pero suficiente en todo caso para determinar de manera perceptible la inadecuación, la inidoneidad sobrevenida de su titular».
– Se trata de demostrar que son ciertos los hechos en los que se fundamentó la pérdida sobrevenida de la idoneidad. Para que el cese hubiera sido legal, en el caso que nos ocupa, debió haberse probado que se modificó el contenido del puesto de trabajo que venía desempeñando la funcionaria nombrada, y que, como consecuencia de ese cambio, la funcionaria dejo de tener ya la imprescindible idoneidad profesional exigida por el nuevo perfil del puesto.
– No puede aceptarse de ninguna manera una justificación que descanse en hechos que no son ciertos, y lo que ocurre, en realidad, es que, en este caso, el cese no tiene motivación, porque la ofrecida por la Administración, no es cierta.
– La funcionaria cesada fue respuesta en el puesto de trabajo en el que fue ilegalmente cesada, «pues sólo de esa forma queda eliminada la eficacia del acto que ha sido declarado no conforme a derecho y por ello se ha anulado».
El otro asunto, tratado una semana antes, es el recogido en la STS 499/2021, de 12 de abril [ECLI:ES:TS:2021:1370]:
– En este otro caso, la Administración acordó el cese de otro funcionario de carrera en el puesto de Coordinador (nivel 30) en el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM).
– La razón ofrecida para el cese fue que «dicho cese se produce como consecuencia de la modificación de las funciones, derivadas del cambio de la estructura orgánica […] lo que implica la modificación de los criterios que determinan la idoneidad para el desempeño del puesto».
– El funcionario recurrió su cese ante el Juzgado. Sin embargo, el Juzgado no le dio la razón. Ante ello, tuvo que recurrir en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia, el cual le estimó su recurso, revocó la sentencia de instancia y declaró la nulidad de la resolución administrativa impugnada. Además, le restituyó en su puesto y declaró su derecho a las percepciones no recibidas más el interés legal correspondiente y le reconoció a efectos administrativos de consolidación de grado, antigüedad o derechos pasivos el período transcurrido desde su cese hasta su efectiva reincorporación y, también, acordó la nulidad del nombramiento del funcionario que lo sustituyó en el puesto en el que fue cesado ilegalmente.
– El TSJ centró rápidamente el objeto del debate diciendo que la cuestión trataba de «la falta de motivación en el cese del recurrente, la existencia de una motivación formal que es falaz, y que produce un resultado arbitrario y desviado». Y continúa diciendo que «en el caso enjuiciado, la motivación ofrecida en la resolución impugnada no sólo es vaga, genérica e insuficiente, sino también incorrecta por no decir falsa».
– Continúa el TSJ diciendo que «incluso en el caso de que el puesto haya asumido nuevas funciones, que no lo ha hecho y ahora se explica, debiera ser la Administración y no el apelante el que justifique la falta de idoneidad».
– Refiriéndose a la sentencia del TSJ, dice el Tribunal Supremo que «lo que hace es impedir una arbitrariedad, o sea, aplica el principio constitucional de su interdicción, que es un límite al ejercicio de las potestades discrecionales».
Afortunadamente, cada vez más son las resoluciones de los tribunales anulando ceses ilegales por falta de motivación, por motivación insuficiente, basada en meras apreciaciones o valoraciones sin sustento fáctico, o incluso bajo pretextos falsos o falaces.
La más reciente doctrina sobre la motivación de los ceses se condensa en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en su STS 530/2021, de 20 de abril [ECLI:ES:TS:2021:1396], que viene a consolidar, aún más, la doctrina ya iniciada por su otra STS 1198/2019, de 19 de septiembre [ECLI: ES:TS:2019:2798], con continuidad en la STS 712/2020, de 9 de junio [ECLI: ES:TS:2020:1806], en la STS 998/2020, de 14 de julio [ECLI:ES:TS:2020:2382] y en la también reciente STS 499/2021, de 12 de abril [ECLI: ES:TSJCLM:2018:1607].
El sistema de «libre designación» de nombramientos y ceses discrecionales, ha sido duramente criticado y deslegitimado por el «Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa» (GRECO) que ha entendido que, en la práctica, el sistema está falto de criterios objetivos, lo que acarrea riesgo de que los requisitos de cada convocatoria se ajusten a un resultado buscado (candidato).
Para el GRECO, cuando las promociones se basan en cualidades y méritos, es fundamental que estén claramente definidos y que sean objetivamente evaluadas. Así lo dice para el nombramiento de altos cargos en la Judicatura y respecto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, lo que es extensible al resto de cuerpos funcionariales profesionales.
El GRECO llega a la conclusión de que el sistema de «libre designación» debe constituir una excepción y debe contar «con mayores garantías de transparencia e imparcialidad, a fin de eliminar cualquier duda sobre prácticas de nombramiento a dedo, amiguismo y favoritismo».
