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23/03/2023. 22:53:50

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La gobernanza de las instituciones de educación superior: necesidad de un cambio

Directora General de Estudios y Régimen Jurídico de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco

La estructura de gobierno de una institución nos indica de qué forma las partes interesadas (incluida dirección ejecutiva de la misma, el personal, los estudiantes, padres y madres, gobiernos, personas no expertas, etc.) se comunican entre sí: quién es responsable ante quién, de qué se es responsable y cómo se ejerce dicha responsabilidad.

Bocadillos de distintos colores.

En el contexto del cambio propiciado por la implementación del EEES y el EEI los países de toda Europa han respondido de diversas maneras a la necesidad generalizada de repensar y rediseñar las estructuras de gobierno de las Instituciones de Educación Superior. Como entidades autónomas que son, las Instituciones de Educación Superior están asumiendo muchas de las responsabilidades de gobierno anteriormente atribuidas a éste, aunque aún están controladas por él o por organismos gubernamentales. En este eje de cambios las Instituciones de Educación Superior también son responsables de su funcionamiento, debiendo atender al cumplimiento de distintos objetivos: demostrar que responden adecuadamente a las necesidades de la sociedad; justificar que los fondos públicos que reciben se utilizan de manera responsable y cumplir las normas de excelencia en el campo de la docencia y la investigación, que son las tareas fundamentales de las Instituciones de Educación Superior. La mayor autonomía y la responsabilidad que de ella se deriva han dado lugar a numerosos cambios que marcan la ruptura con los métodos tradicionales de autogobierno académico en una comunidad cerrada de académicos e investigadores.

Como consecuencia del cambio, también se ha producido una redistribución de las responsabilidades, de la obligación de rendir cuentas y del poder para tomar decisiones entre los respectivos agentes externos e internos. Así, según las conclusiones barajadas en el ámbito de la Unión Europea, son varios los principales mecanismos de coordinación o control relevantes para estas nuevas estructuras de gobierno en el sector de la educación superior, entre los cuales se encuentran[1]:

  • La regulación externa: se refiere a la autoridad del Estado o región para establecer las normas de funcionamiento de las IES;
  • El asesoramiento externo: se refiere al poder de gobierno y coordinación por parte de los agentes externos como miembros de las juntas de las universidades (p. ej. las juntas rectoras o de administración) en las que las autoridades gubernamentales competentes han delegado determinadas responsabilidades;
  • El autogobierno de gestión: se refiere a los máximos responsables de la dirección y gestión (rector/ presidente, decanos) que establecen los objetivos y toman decisiones relativas a la dirección, funcionamiento y actividades de la institución;
  • El autogobierno académico: se refiere al gobierno ejercido a través del consenso entre los grupos que conforman la comunidad académica de una IES.

En todos los países europeos, la responsabilidad última de la educación superior recae en el correspondiente Ministerio, es decir, en un departamento del gobierno dirigido por un ministro. Por lo general, el Ministerio supervisa las IES en aquellas materias relativas al cumplimiento de la ley, disposiciones ministeriales y estatutos jurídicos. El Ministerio se encarga de formular las políticas de educación superior en las que se enmarcan los planes estratégicos y de desarrollo de ámbito nacional o institucional. En varios países, el Ministerio también es responsable del establecimiento de las prioridades estratégicas nacionales o de un plan estratégico o de desarrollo formal para la educación superior. En otros el Ministerio designa a los agentes externos (y en ocasiones internos) que forman parte de los órganos de gobierno de las Instituciones de Educación Superior. Los órganos nacionales de garantía de la calidad son también parte importante del gobierno externo de las IES. Estos órganos se encargan normalmente de definir las normas de calidad, llevar a cabo evaluaciones y elaborar y aplicar políticas y normas dirigidas a mejorar la calidad de la educación en las Instituciones de Educación Superior.

Con carácter general, el Ministerio cuenta con el apoyo de un órgano asesor o consultivo de ámbito nacional denominado Consejo de Educación Superior, Consejo Asesor, Consejo de Investigación u otra denominación similar. Estos órganos suelen asesorar al Ministerio en cuestiones relacionadas con las políticas de educación superior, las ciencias y las artes. En algunos casos, también pueden supervisar y analizar las tendencias europeas o internacionales que sirven de base a sus recomendaciones. En ocasiones, estos órganos de ámbito nacional incluyen a las direcciones ejecutivas de las IES, así como a representantes de otros ministerios federales/regionales, sindicatos, partidos políticos, gobiernos locales/regionales, IES y estudiantes.

Del mismo modo, cada país cuenta con un órgano de ámbito nacional integrado por las direcciones ejecutivas de todas las universidades públicas o privadas subvencionadas. Este órgano suele denominarse Conferencia o Consejo de Rectores. Estos órganos presentan propuestas al Ministerio relativas al desarrollo del sector de la educación superior y elaboran propuestas o expresan su opinión sobre los proyectos de ley y otras disposiciones normativas en este campo.

Además de las organizaciones de ámbito europeo (p. ej. la Comisión Europea y la Asociación de Universidades Europeas – EUA) también existen diversas conferencias internacionales de rectores que influyen en el gobierno de la educación superior de una determinada zona o región. Dichos órganos internacionales promueven la cooperación y colaboración entre los responsables de las políticas de educación superior y los actores institucionales de distintos países y, a veces, de distintos continentes. Asimismo, contribuyen al establecimiento de prácticas y políticas comunes de gobierno en materia de educación superior en toda Europa y fuera de ella.

Las IES de toda Europa se han convertido en entidades autónomas (la autonomía institucional está más arraigada en los Países Bajos, el Reino Unido e Islandia que en otros países). No obstante, la estructura de gobierno institucional de las IES se organiza de acuerdo con la normativa nacional o regional (en Bélgica, Alemania y España la legislación sobre educación superior se ha transferido a las Comunidades y a los Länder). En la mayoría de países, la normativa establece los órganos de gobierno institucional, así como sus respectivas funciones y competencias. La normativa básica suele completarse con normas específicas que se incluyen en los estatutos de las respectivas Instituciones de Educación Superior y en las que normalmente se establecen los procedimientos de elección de los órganos de gobierno institucional. Las IES, bajo el ejercicio de autonomía que poseen, son  responsables de su desarrollo, actividades y objetivos institucionales.

En el cada vez más competitivo mercado de la educación superior, las Instituciones de Educación Superior deben asegurarse de que responden de la mejor forma posible a las demandas y necesidades de la sociedad, exigiéndose, en la mayoría de países, el establecimiento de un plan estratégico, que debe ser coherente con las prioridades nacionales o con las políticas estratégicas oficiales relativas a la educación superior. Del mismo modo se evidencia que las IES son prestatarias de servicios públicos y beneficiarias de fondos públicos. En este sentido la sociedad y, en especial quienes las financian, tienen un gran interés por saber qué ocurre en su seno y, aunque los métodos de intercambio de información varían, en todos los países están obligadas a rendir cuentas de su actividad de forma periódica.

Con el objetivo de generar nuevos modelos de gobierno institucional en muchos países han tenido lugar cambios en el ámbito de las IES. Como entidades autónomas las IES son, ante todo, responsables del gobierno y gestión de sus recursos financieros, actividades y personal. Tradicionalmente, las Instituciones de Educación Superior educativas estaban gestionadas por profesores universitarios, investigadores o expertos, de acuerdo con unas estructuras de gestión de carácter colegiado. Actualmente, al haber asumido las Instituciones de Educación Superior, de casi todos los países, muchas de las responsabilidades de gobierno que anteriormente correspondían a los ministerios, las estructuras de gestión de las mismas han cambiado de forma considerable.

Y así, nos encontramos con una gran complejidad en esas estructuras de gobierno y reparto competencial, por lo que se deduce que sería imprescindible, para que el funcionamiento de una IES sea satisfactorio, que todos los órganos de gobierno de ámbito institucional cooperaran entre sí, compartiendo información a través de líneas abiertas de comunicación y disponer de procesos de funcionamiento, transparentes y fiables. El gobierno institucional puede ser problemático si alguno de los órganos de gobierno tiene un predominio excesivo sobre los demás. En cambio, debe existir el denominado «equilibrio de poderes» entre las distintas autoridades, y se debe contar con la incorporación al trabajo diario de agentes externos que aporten a las IES perspectivas, conocimientos teóricos, experiencia práctica y una transparencia adicional; pudiendo servir para vincular las actividades desarrolladas en el ámbito de la educación superior con la sociedad.

Del análisis de la actual situación de gobernanza de las IES podemos concluir lo siguiente:

En primer lugar, en las IES se juega con los elementos normativos dados externamente, aunque la actividad de gestión y gobierno que se ejercita se haga desde la plena, o semiplena, autonomía. En este orden de cosas, y a través de ese ejercicio de normación, los poderes legislativos, y la propia sociedad, consiguen que las IES se responsabilicen de su cometido, del resultado de los servicios que prestan, y ello con la necesidad evidente de tener que rendir cuentas sobre su eficacia y eficiencia.

Como segundo extremo, se evidencia como una necesidad, que influye en la mejora de las IES, la intervención de agentes externos en su funcionamiento interno, siendo  ésta una práctica generalizada.  La consecución de una mayor calidad hace necesario que de una u otra forma en las IES se cuente, desde el asesoramiento y/o la supervisión, con personas con experiencia en el sector industrial o empresarial, y ello con el fin de contribuir a vincular la institución a la economía y mejorar su rendimiento interno, promover los intereses regionales y culturales, así como la contribución de la institución a la economía local y al desarrollo social; e incluso posibilita que la percepción externa sobre el grado de responsabilidad en el ejecución de la actividad de las IES sea más positivo.

Esos mismos agentes pueden/deben intervenir en las decisiones relativas a la planificación estratégica de la institución, ayudando en la definición de objetivos a largo plazo y en los medios para llegar a conseguirlos, y al mismo tiempo, los planes estratégicos deben seguir las políticas y prioridades  establecidas a escala nacional, sirviéndose de las líneas de orientación generales para el proceso de gobierno institucional.

En algunos ámbitos se discute también sobre la oportunidad de que esos agentes externos formen parte del autogobierno de las IES, puesto que se entiende que pueden ser útiles a la consecución de una gestión eficiente y eficaz de la organización, y ello ante la falta de experiencia en materia de gestión profesional por parte de los expertos académicos que ocupan puestos de responsabilidad. Esto es, deviene en necesario incrementar la adecuación de la administración de Instituciones de Educación Superior, para avanzar hacia una profesionalización de su gestión, y lograr lo que se ha dado en llamar "nueva gestión pública" o también "nueva gobernanza" en los servicios públicos[2].

Por último, y como tercer extremo relevante, hemos evidenciado que es un factor esencial el equilibrio entre autonomía y responsabilidad, y por ello se hace necesario el fortalecimiento del papel del director/a ejecutivo/a (Rector/a), puesto que ello puede ayudar a las Instituciones de Educación Superior a mejorar su rendimiento y su coherencia global en un entorno competitivo, al clarificar las líneas de responsabilidad y mejorar la capacidad estratégica de la institución. La máxima autoridad de una institución de educación superior debe equilibrar distintas responsabilidades relativas a la organización y es, fundamentalmente, quien debe rendir cuentas de todas las actividades. Sabemos que las competencias académicas siguen siendo los principales requisitos exigidos para el puesto de director/a ejecutivo/ a debido, en gran parte, a los fines y servicios específicos de las IES; ahora bien, no debemos olvidar que la capacidad de liderazgo y los conocimientos y experiencia en materia de gestión se consideran hoy en día un valor adicional para un director ejecutivo, pues la competencia académica por sí sola no garantiza que la persona en cuestión sea también buena dirigente, diplomática o estratega.



[1] Estos conceptos fueron formulados por investigadores que habían realizado diferentes estudios sobre la Educación Superior, y podemos encontrar un resumen elaborado por FRIED, J., en el año 2006, en la obra Higher Education Governance in Europe: autonomy, ownership and accountability – a review of the literature.

[2] Sobre el cambio de modelo de administración en la educación podemos observar el trabajo de BOLÍVAR BOTÍA, A., "La autonomía de los centros en España", recogido en CEE Participación Educativa, 13, marzo 2010, página/s: 8-25.

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