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La motivación y la fundamentación de las resoluciones administrativas

Abogado especialista en derecho penal económico y de empresa.
-Lucas Franco Abogados-

Mazo

La exigencia de motivación de las actuaciones administrativas está directamente relacionada con los principios de un Estado de derecho (art. 1.1 de la CE) y con el carácter vinculante que para las Administraciones públicas tiene la ley, a cuyo imperio están sometidas en el ejercicio de sus potestades (arts. 103.1 de la CE y 3.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público). Así pues, todas las decisiones administrativas están sujetas a la exigencia de motivación. Se trata pues de un derecho subjetivo público del interesado no sólo en el ámbito sancionador sino en todos los sectores de la actuación administrativa: la Administración ha de dar siempre y en todo caso, razón de sus actos, incluso en el ámbito de su potestad discrecional, cuyos elementos reglados (competencia, adecuación a los fines que la legitiman, etc.), cuyos presupuestos, y cuya sujeción a los principios generales son aspectos o facetas que son siempre controlables. STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 3 de diciembre, rec. 451/2001.[1]

La motivación de las resoluciones administrativas tiene un doble fundamento: erradicar la arbitrariedad de la Administración y dar a conocer al interesado las razones por las que se ha tomado la decisión, posibilitando así el ejercicio de los recursos, permitiendo con ello que pueda contradecir el administrado, en su caso, las razones motivadoras del acto y apreciar si se ha actuado o no dentro de los límites impuestos a la actividad de los poderes públicos.

El administrado debe conocer el fundamento, circunstancias o motivos del acto que le interesa y que “debe realizarse con la amplitud necesaria para su debido conocimiento y posterior defensa” con lo que la motivación del acto administrativo se conecta con el derecho fundamental a la tutela efectiva y al derecho de defensa””. STS de 12 de mayo de 1999 y 25 de junio de 1999).

  • La motivación ha de ser una garantía frente a la arbitrariedad que puede darse en las decisiones administrativas. La motivación es, de una parte, la garantía de que la decisión no se toma arbitrariamente sino fundada y razonadamente; y de otra, es el medio de que los demás interesados puedan combatir esa fundamentación cuando haya discurrido fuera de los márgenes legales y jurídicos (que la Administración ha de actuar conforme a Ley y Derecho: artículo 103 de la Constitución) en que el contenido decisional de todo actuar administrativo debe moverse. La motivación ha de ser expresa (aunque lo fuere por remisión a otra).
  • La motivación ha de permitir al administrado articular su defensa frente a la resolución, aunque no exige una argumentación extensa ya que cumple una doble finalidad inmediata: de un lado, exteriorizar las reflexiones que han conducido al fallo como factor de racionalidad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que paralelamente potencia el valor de la seguridad jurídica, de manera que sea posible lograr el convencimiento de las partes en el proceso respecto de la corrección y justicia de la decisión; de otro, garantizar la posibilidad de control de la resolución por los tribunales superiores mediante los recursos que procedan, incluido este tribunal a través del recurso de amparo
  • No es exigible un razonamiento exhaustivo y pormenorizado[2]. No existe el derecho a una determinada extensión de la motivación.La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve.

La motivación, en suma, afirman las SSTC 109/1996 y 26/1997, “no está necesariamente reñida con la brevedad y concisión” (cfr. también la STC 108/2001). Y es que, a fin de cuentas, “no existe un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación” (STC 108/2001). Por todo ello, la suficiencia de la motivación –nos explica la STC 116/1998– “no puede ser apreciada apriorísticamente, con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, se ha cumplido o no este requisito”.

  • Motivación por remisión. La motivación puede estar en el propio acto o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes que le preceden ya que ha sido declarado en reiteradas ocasiones por el TC que satisface plenamente las exigencias de motivación que derivan del artículo 24.1 CE (entre otras muchas, SSTC 146/1990, de 1 de octubre, fj 1; 150/1993, de 3 de mayo, fj 3; 214/2000, de 18 de septiembre, fj 4; 171/2002, de 30 de septiembre, fj 2; 91/2004, de 19 de mayo, fj 8; 308/2006, de 23 de octubre, fj 6; y 17/2009, de 26 de enero, fj 2).

¿Cuáles son las consecuencias legales?

a. Nulidad, anulabilidad y resolución de fondo.

La obligación de resolver y motivar las resoluciones tiene su encaje en la norma legal. Concretamente nuestra Ley 30/92 Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo regula, entre otros, en sus arts. 42, 54, 58 y 59 por lo que su omisión, presunción de silencio negativo, conculca frontalmente este deber de notificar y explicar los motivos de la denegación de lo que el administrado solicite, y ello para no situarlo en una esfera de indefensión e inseguridad jurídica. Es evidente que en estos caso, el incumplimiento del requisito de motivación lleva aparejado unos efectos, como es lanulidad del actoobjeto de impugnación y la retroacción del procedimiento ordinario[3], a fin de que el órgano de decisión motive adecuadamente la decisión que adopte, en el sentido que proceda. Si bien, no es ésta la única solución admitida por el Tribunal Supremo, diremos que sustentada en el art. 63.2 de la referida ley 30/992, el cual prevé la posibilidad de anular el acto presunto y resolver la petición no atendida por la Administración, tal y como expresa en la sentencia de 31 de mayo, rec. 3090/2011:

“En primer lugar, es cierto que mayoritariamente la jurisprudencia entiende adecuado acordar, en los casos de anulación del acto por deficiente motivación, la retroacción del procedimiento para que se dicte un nuevo acto administrativo con la justificación oportuna. Pero tal no es la única solución adoptada por esta Sala, que también admite la posibilidad de resolver el fondo del asunto cuando resulte de forma inequívoca la procedencia de la pretensión deducida por el recurrente. Así se desprende de las sentencias de 5 de noviembre de 1999 (RC 6034/1995), 10 de octubre de 2000 (RC 3476/1993) y 6 de junio de 2003 (RC 7413/1998). Dado que en este caso la pretensión actora no se limita a obtener un acto administrativo motivado, sino al enjuiciamiento de la legalidad de la denegación de la solicitud evacuada en vía administrativa y al reconocimiento del derecho a la concesión de una prestación patrimonial por determinado concepto [para lo que sin duda se halla legitimada conforme a los artículos 31.2 y 71.1.a) y b) de la Ley de la Jurisdicción ], el tribunal debe pronunciarse sobre este último aspecto en garantía de «la plenitud material de la tutela judicial» a que se refiere la exposición de motivos de la citada Ley, siempre que, lógicamente, disponga los elementos de juicio necesarios para ello”.

b. Falta de prescripción y caducidad de la acción.

Por tanto, en el caso de haberse interpuesto recurso de reforma y/o alzada, y tras los plazos legales establecidos para resolver sin que se obtenga respuesta de la administración puede entenderse como desestimada la petición. Lo recomendable en estos casos es forzar el acto administrativo interesando su resolución, y en caso de que no se responda y/o atienda instar la acción judicial sobre el criterio de la desestimación presunta, pero siendo conscientes que no aplican los plazos de prescripción o caducidad de la acción.

Véase entre otras muchas, la Sentencia del TC 188/2003, de 27 de octubre de 2003 que dispone:

“Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6).

Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; y 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4].

Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2003, anteriormente citada, que «[s]i el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo —que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración— un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE, pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado» (FJ 6)”.


[1] Entre otras, ya consolidadas STS  12 de enero de 1998 “mediante la motivación de sus actos, ha de permitir comprobar que su actuación merece la conceptuación de objetiva, por adecuarse al cumplimiento de sus fines. Y a estos efectos el requisito de la motivación no se cumple con fórmulas convencionales, sino que ha de darse razón del proceso lógico y jurídico que determina la decisión”; STC de 16 junio 1982 (RTC 19826): “la motivación es necesaria para el debido conocimiento de las razones de la decisión administrativa por los interesados en términos que haga posible la defensa de sus derechos e intereses, debiendo darse la misma, en cada caso, con la amplitud necesaria para tal fin, pues sólo así puede el interesado alegar después cuanto convenga para su defensa, sin verse sumido en la indefensión que prohíbe el artículo 24.1 de nuestra Norma Fundamental”.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 43/1997, de 10 de marzo, ECLI:ES:TC:1997:43:

«Es doctrina constante de este tribunal que la exigencia constitucional de motivación, dirigida en último término a excluir de raíz cualquier posible arbitrariedad, no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos y cada uno de los aspectos y circunstancias del asunto debatido, sino que se reduce a la expresión de las razones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, su ratio decidendi (SSTC 14/1991, 28/1994, 145/1995, y 32/1996, entre otras muchas)».

[3] Sentencia de laAudiencia Nacional (sección 2.ª) de 17 de enero, rec. 21/2012:

«Quinto. Ahora bien, el hecho de que la resolución que se recurre esté aquejada de una invalidante falta de motivación, no sólo debida a la exposición formularia de razones obstativas sin un mínimo de precisión, sino además porque se aleja de la verdad o de la realidad fáctica ya constatada en el expediente o reconocida por la propia Administración en sus informes preliminares, no determina, como consecuencia de la declaración de nulidad, otorgar al demandante el derecho de asilo o, al menos, la protección subsidiaria, pues el problema jurídico de la resolución con que nos encontramos es que no establece con la exigible claridad los hechos determinantes del fallo al que llega, hechos de los que en buena medida no hemos podido tener el conocimiento necesario para resolver por nosotros mismos acerca del fondo del asunto, sin que por lo demás los indicios que en favor del actor constan en autos posean la suficiente entidad como para hacerle acreedor del derecho reclamado.

Sexto. De ahí que lo pertinente sea la anulación del acto objeto de impugnación y la retroacción del procedimiento ordinario de asilo al momento de dictarse resolución, a fin de que el órgano de decisión motive adecuadamente la decisión que adopte, en el sentido que proceda –que no prejuzgamos aquí–, previa evaluación circunstanciada de todos los hechos incorporados al expediente o aquellos otros que juzgue necesarios para mejor resolver, acerca de la solicitud de asilo promovida».

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