El pasado 26 de octubre de 2021, mediante una nota de prensa, se hacía público que el TC declaraba inconstitucionales los artículos 107.1 párrafo segundo, 107.2 A) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales (LHL), por establecer un método objetivo de determinación de la base imponible de la plusvalía municipal que siempre resulta en un aumento gravable del valor de los terrenos, con independencia de si éste se ha producido efectivamente.
Tras esta nota de prensa, muchos medios apresuraron a afirmar que ya no existe plusvalía municipal y que el impuesto queda anulado hasta que se apruebe una nueva ley que lo regule, pudiendo solicitar la devolución del tributo siempre que sobre el mismo no se haya dictado una resolución que haya adquirido firmeza. Posteriormente, se filtró un borrador de sentencia que limitaba aún más las posibilidades de devolución, restringiendo esta posibilidad únicamente si, antes de fecha de publicación de la sentencia (26 de octubre), se hubiera interpuesto recurso contra la liquidación practicada o solicitado la rectificación de la autoliquidación presentada. El texto definitivo, se advierte, presenta discrepancias con el borrador, por lo que hay que tomarlo con cautela.
En mi opinión, la Sentencia del TC no supone una victoria por K.O. respecto a la plusvalía municipal, sino el comienzo de un combate que se atisba bastante largo y del que, eso sí, los contribuyentes han ganado el primer asalto. En este artículo se pretende ofrecer algunas reflexiones sobre la cuestión, que deben tomarse con todas las cautelas posibles, pues todavía no se ha publicado la Sentencia ni se han pronunciado muchos agentes jurídicos cuya actuación es fundamental.
Empecemos por el principio: La plusvalía municipal no grava el incremento de valor experimentado por un inmueble de naturaleza urbana y puesto de manifiesto a consecuencia de su transmisión, sino únicamente el incremento de valor experimentado por el terreno. El impuesto encuentra su justificación en las actuaciones urbanísticas que, en teoría, habría acometido el ayuntamiento, y que causarían, al menos en parte, el aumento de dicho valor. Con ese argumento, se justifica que el municipio se quede con una parte del pastel que el contribuyente obtiene por la venta del suelo.
¿Cuál es el problema? Que, normalmente, el terreno no se transmite de forma aislada, sino junto a una construcción, por un precio global. En estos casos, los únicos datos ciertos y conocidos son el precio de compra y de venta conjunto de la operación. Para individualizar el valor de compra y de venta del terreno, habremos de acudir siempre a estimaciones, que pueden consistir en tasaciones, la proporción de valoración de suelo y construcción a efectos del IBI, etc. Tengamos en mente que, aunque el inmueble se venda por menos de lo que se compró, podría ocurrir que el valor del terreno se hubiera incrementado (por ejemplo, porque la construcción se haya deteriorado y haya disminuido su valor, pero la apreciación del valor del suelo haya sido superior a esta disminución).
Para solucionar este problema, y ofrecer seguridad jurídica, la LHL previó un sistema de cálculo objetivo, que presumía un incremento lineal del valor del terreno urbano, por el mero transcurso del tiempo. Ello se debía a la presunción del legislador de la época de que el valor de la superficie siempre subía, y que era impensable que disminuyese. Los hechos han demostrado que esta presunción era errónea y, por ello, el tributo ha quedado desfasado a los tiempos actuales. Y esta es la situación que está tratando de corregir el TC.
En un primer momento, mediante la sentencia 59/2017, el TC declaró inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 de la Ley de las Haciendas Locales, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor. Es decir, en casos en los que el terreno no se hubiera revalorizado, la plusvalía era inconstitucional.
Posteriormente, en la Sentencia 126/2019, se declaraba inconstitucional el artículo 107.4 de la Ley en aquellos supuestos en los que la cuota a pagar es superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente. Es decir, que si por la venta del terreno (y, recordemos, únicamente del terreno, no del inmueble), el contribuyente obtiene 10, si el método de cálculo arroja una plusvalía municipal de 20, el tributo es inconstitucional.
En la nota de prensa publicada, se dice que los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 de la LHL son inconstitucionales y nulos porque establecen que, independientemente del caso concreto, siempre configuran una base imponible del impuesto que presume una revalorización del terreno. Por tanto, la inconstitucionalidad de los artículos ya no se condicionaría a la inexistencia de incremento de valor, o a un incremento inferior al importe del tributo. Sería una inconstitucionalidad que afectaría a todos los supuestos, y que conllevaría la imposibilidad de determinar la base imponible del impuesto. En consecuencia, a día de hoy, la plusvalía municipal no se podría liquidar, aunque el suelo hubiera experimentado un incremento de valor. Es importante destacar que, según la nota de prensa, la sentencia limita sus efectos a las situaciones jurídicas que no hayan adquirido firmeza.
En este caso (si la situación tributaria ha adquirido firmeza), el contribuyente podrá intentar resarcirse a través de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y el impacto económico no lo sufrirá el ayuntamiento. Para el resto de los supuestos, se avecina una avalancha de solicitud de devoluciones que sí deberán asumir los ayuntamientos. Estos supuestos son, generalmente, tres:
- Si el tributo se ha autoliquidado, el contribuyente tendrá cuatro años para solicitar la rectificación de autoliquidación y la devolución de las cuantías abonadas. Esto salvo que, como se anunciaba al principio, el texto definitivo de la sentencia impida la devolución por esta vía si a fecha de publicación no se había solicitado la rectificación.
- Si el tributo se ha liquidado por el ayuntamiento, pero ha transcurrido menos de un mes, el contribuyente puede recurrir el acto y pedir la devolución del importe pagado. De nuevo, salvo que la sentencia establezca que la inconstitucionalidad de la plusvalía únicamente puede alegarse si la impugnación se realizó antes de dictarse la misma.
- En cualquiera de los dos casos anteriores (autoliquidación o liquidación), cuando haya un procedimiento en curso (administrativo o judicial), el contribuyente podrá ejercer el derecho a la devolución.
A estas tres situaciones de devolución de tributos, se suma el hecho de que, para todas aquellas transmisiones producidas a partir de este momento, se dejará de ingresar la plusvalía municipal. Para los ayuntamientos, el agujero recaudatorio generado es enorme: no solo deja de ser este tributo una fuente de ingresos, sino que, además, se irá generando un flujo de devoluciones. Recordamos que la plusvalía municipal puede alcanzar varios millones de euros en operaciones inmobiliarias relevantes.
El legislador ha tenido cuatro años y medio (desde la primera sentencia del TC en 2017 referida) para modificar la Ley del Impuesto y adaptarla a los tiempos actuales. No lo ha hecho, y ahora la cuestión que se plantea es, ¿asumirán los ayuntamientos la pérdida recaudatoria que sopone esta dejadez legislativa? Pues intentarán no hacerlo, para lo cual tendrán que contar con el apoyo del legislador que, dicho en términos coloquiales, “les debe una” por demorar tanto la reforma del impuesto.
El cómo se va a prestar dicho apoyo y las actuaciones posteriores del ayuntamiento constituirá el segundo asalto de este combate. Atisbamos, al menos, tres vías mediante las que este asalto puede producirse, que variarán en intensidad y, sobre todo, altura del golpe.
Una primera alternativa sería la aprobación de una reforma legal de la plusvalía municipal mediante la cual se establezca una nueva forma de determinar la base imponible del impuesto, que respete las exigencias de constitucionalidad. Previsiblemente, esta reforma no afectaría a las situaciones de inexistencia de incremento de valor, puesto que en esos casos no se habría manifestado capacidad económica alguna por el contribuyente, pero sí al resto de situaciones en las que este incremento sí se produce.
Lo importante es si esta reforma va a tener efectos retroactivos. Recordemos que la irretroactividad de las disposiciones tributarias únicamente se prohíbe constitucionalmente cuando se trata de disposiciones sancionadoras no favorables (artículo 9.3 de la CE), pero está legalmente permitida siempre que así se establezca en la propia norma (artículo 10.2 de la LGT). Podemos imaginar una ley que determine su aplicación para todas las situaciones tributarias que, a una determinada fecha, no hayan adquirido firmeza. Si dicha fecha la hacemos coincidir con la sentencia del TC, ya tenemos diseñado el parche con el que tapar el agujero recaudatorio generado. Esta sería una respuesta que podemos calificar de comedida y que, al menos en una primera reflexión, parecería adaptarse a la legalidad. Mediante esta vía, los ayuntamientos recuperarían los importes devueltos a los contribuyentes a consecuencia de la STC, aunque esta recuperación se alargaría en el tiempo.
Pero los combates no siempre se desarrollan limpiamente, y la aprobación de una ley ordinaria podría demorarse (en opinión de los ayuntamientos), demasiado en el tiempo. Debido a ello, imaginamos una segunda alternativa: la posibilidad de que esta reforma del impuesto venga introducida mediante Real Decreto-ley. Esta normativa sería anticonstitucional pues, como ya se ha pronunciado el TC con motivo del pago fraccionado mínimo, este instrumento no puede modificar los elementos esenciales del tributo, afectando de forma determinante el deber de contribuir del artículo 31 de la CE. Debido a ello, la norma nacería ya viciada de inconstitucionalidad, por lo que se debería validar posteriormente por una ley ordinaria, como ocurrió con el RD-l 2/2016 y su validación mediante la LPG de 2016. Esta es, no obstante, la única vía legislativa posible si se quiere aprobar la normativa de forma casi inmediata. Ello permitiría a los ayuntamientos, a la postre, recuperar de la forma más rápida posible aquellos importes devueltos a los contribuyentes.
Pero los golpes que se dan en un combate no siempre son reglamentarios. Con las dos alternativas expuestas, los ayuntamientos recuperarían (al menos, en parte), los importes devueltos a los contribuyentes. Pero hay una tercera, que permitiría al ayuntamiento evitar, al menos, gran parte de devoluciones, aunque debería recurrir para ello a un golpe bastante bajo. Consistiría en lo siguiente: el ayuntamiento retrasaría la devolución del tributo indebidamente ingresado, hasta contar con un instrumento legislativo que le permitiese liquidar. Una vez aprobada la norma, procedería a dictar dos resoluciones consecutivas: la primera, la anulación de la liquidación inconstitucional, y la segunda, la liquidación aplicando la nueva norma, compensando de oficio los importes. Con este método, los ayuntamientos solo abonarían el diferencial entre ambas liquidaciones, más los intereses de demora de la liquidación declarada inconstitucional.
En conclusión, como vemos, se abre un panorama de conflictos tributarios, en el que el segundo asalto de la Administración y del legislador está por llegar.
