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Marco normativo del régimen disciplinario del personal al servicio de las universidades ante el estatuto básico

Directora General de Estudios y Régimen Jurídico de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco

Indicaremos, en primer término, que la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, modificada por Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, de Universidades (LOMLOU), establece, en su Art. 2.2.e), que dentro del ejercicio de la autonomía universitaria se encuentra la selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar sus actividades . Por lo tanto, dentro de la competencia general de determinación de las condiciones de desarrollo de la actividad del PDI y del PAS deberíamos entender incluida la aplicación de la disciplina, y por lo tanto la generación y establecimiento de procedimientos sancionatorios.

Mujer atenta preguntando algo mientras sujeta un bolígrafo en su mano

Del mismo modo, debemos señalar que ya en el Art. 6, del mismo texto orgánico, el legislador ha establecido que las Universidades se regirán por la LOMLOU y por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias; sin olvidar que las propias Universidades deberán dictar normas de carácter interno, siendo las que rijan su funcionamiento, con carácter principal, la Ley de su Creación y sus Estatutos (Art. 6.2). En este abanico legislativo podremos entender comprendidas aquellas disposiciones y normas relacionadas directamente con el ejercicio disciplinario, las cuales vienen a recogerse en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico (EBEP)[1] y en la legislación laboral.

Continuando con las referencias establecidas en la LOMLOU que tiene interrelación con el tema que nos ocupa, acudiremos a los Títulos IX y X, dedicados al personal docente e investigador (PDI) y de administración y servicios (PAS), respectivamente. De dichos títulos debemos tener en cuenta, que, en relación con el PDI laboral, la legislación aplicable será la establecida en el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET),  en el resto de normativa de carácter laboral, en la propia LOMLOU y en la que, en el marco de sus competencias, puedan dictar las CCAA[2], como así establece el Art. 48, ordinales segundo y sexto. En este punto señalar que, si bien la LOMLOU no hace referencia expresa a los Convenios Colectivos, no debe olvidarse que este colectivo puede darse, y de hecho lo ha hecho, normas generadas de la negociación colectiva, entre cuyos contenidos se engloban aquellos preceptos tendentes a regular el régimen sancionador.

Respecto del PDI funcionario, conforme a lo dispuesto en el Art. 56, ordinal segundo, la legislación que les es de aplicación a los Cuerpos Docentes Universitarios será la LOMLOU y sus normas de desarrollo, las disposiciones que por sus competencias dicten las CCAA, y por la legislación general de funcionarios que les sea de aplicación. Y por último, y en cuanto al PAS, tanto laboral como funcionario, la prelación de normas que les son de aplicación viene establecida en el ordinal tercero del Art. 73, en el que se indica que el personal funcionario se regirá por la LOMLOU y sus disposiciones de desarrollo, la legislación general de funcionarios, por las disposiciones de desarrollo de ésta que elaboren las CCAA, y por los Estatutos de la Universidad; siendo de aplicación al personal laboral la propia LOMLOU y sus normas de desarrollo, los Estatutos de la Universidad, la legislación laboral y los Convenios Colectivos aplicables.

Por último indicar que el órgano competente en materia disciplinaria, según reflejan los Estatutos Universitarios, y proveniente de la determinación recogida en el Art. 20 de la LOMLOU, es el Rector de la Universidad.

Como referíamos, el régimen disciplinario de los empleados públicos se ha previsto por el  EBEP en su Título VII, preceptos 93 a 98, habiéndose considerado como de aplicación indistinta a los funcionarios públicos y al personal laboral, constituyendo esta cuestión otra de las "especialidades" de esta nueva relación laboral especial de empleo público[3].

Ahora bien, si analizamos la evolución de lo que fue la configuración última del EBEP, observaremos cómo la materia disciplinara, parte necesaria del estatuto básico de la función pública, conforme a lo establecido por la jurisprudencia del Alto Tribunal en su Sentencia 99/1987, se determinó, iniciariamente, no sólo con la idea de armonizar las normas aplicables al personal funcionario y al personal laboral, sino incluso tomando como referencia el ejercicio de la potestad disciplinaria en el Derecho del Trabajo, en virtud de esa su mayor flexibilidad y agilidad, y en aras a lograr un buen funcionamiento de la Administración y de los servicios públicos. Ello, según la Comisión de Expertos señaló en su Informe, marcando distancias con el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa en general para lograr efectividad en el régimen sancionador y evitar rigideces, pero sin olvidar que han de ser tenidos en cuenta los principios y garantías propias del Derecho Administrativo Sancionador, ya que, como es obvio, los gestores públicos están sujetos a unos límites diferentes de los que pueden ser aplicables a un empresario privado, límites nacidos de principios tales como el de legalidad o el non bis in idem.

Es por ello que la citada Comisión mostró su tendencia al establecimiento de una regulación básica de carácter mínimo, dejando a la legislación de desarrollo aspectos tales como la tipificación de las infracciones sancionables. Modelo que, si observados el referido Título VII, podremos apreciar que ha sido adoptado por el legislador, el cual, como ya hemos referido, ha logrado unificar, prácticamente, el régimen disciplinario de ambos colectivos de empleados públicos, aunque, en opinión de los autores del Informe, las influencias del régimen sancionador administrativo aún es excesiva[4].

Por lo tanto podemos concluir que el personal laboral, incluido el de las Universidades Públicas, se ha de regir, por lo no previsto en el Título VII del EBEP, por la legislación laboral, como así refiere el ordinal cuarto de su Art. 93. Por lo tanto, deberemos tener en cuenta, a estos efectos, lo dispuesto en el Art. 25 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 (CE), en los artículos 1, 2, 5, 54, 58, 60.2, 64.1.7 y 68.a del ET, y en los artículos 103 a 115 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL); sin olvidar aquellas previsiones que, con carácter específico, se hayan generado en el ámbito de la negociación colectiva, tanto las normas convencionales generadas para el colectivo del personal docente e investigador, como para el colectivo del personal de administración y servicios.

Del mismo modo, algunas de las diferencias que encontramos respecto del régimen aplicable a uno y otro personal, sería la separación de servicio de los funcionarios frente al despido de los empleados públicos en régimen laboral, régimen que ha sido sustancialmente revisado, y del que debe resaltarse lo establecido en el ordinal segundo del Art. 96, en el que se determina que "procederá la readmisión del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente el despido acordado como consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario por la comisión de una falta muy grave", determinación que, aún a pesar de que no llega a calificar de nulo al despido improcedente del personal laboral de las Administraciones Públicas, por contrariar el principio de igualdad de acceso a la función pública de los artículos 23.2 y 103 de la CE, establece los efectos propios del despido nulo, esto es, la readmisión del trabajador. Ahora bien, debemos cuestionar esta postura del legislador, dado que parece desprenderse que únicamente esté reservado para el personal laboral fijo, excluyendo aparentemente al personal laboral temporal, y por lo tanto constituyendo una discriminación injustificada de este tipo de personal bajo la única premisa de la duración contractual.

Respecto de esas diferencias, habría que señalar que, obviamente, no todo el régimen puede configurarse de igual forma, ello por la premisa competencial de la que partimos, dado que, en materia de funcionarios públicos y en materia laboral el Estado y las Comunidades Autónomas tienen distribuidas las competencias legislativas por lo que el régimen generado quedará diferenciado; cuestión que parece que el redactor del EBEP no ha tenido en cuenta, o, al menos, no ha precisado con rigor. Así, el ordinal primero del Art. 93 que "los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente título y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto", afirmación que podría ser correcta si sólo se refiriera al personal funcionario, pero no así si la hace extensiva al personal laboral. Ahora bien, el legislador parece que corrige esta primera afirmación con la recogida en el ordinal cuarto del mismo precepto, citada con anterioridad, al indicar que será la legislación laboral la que regirá en lo no previsto en el EBEP para ser aplicada al personal laboral, y ello completando la remisión a las referencias a los Convenios Colectivos, determinadas en preceptos tales como: Art. 94.2.a), sobre las faltas y sanciones; Art. 94.3, sobre las faltas graves, remisión que no hace para las faltas leves en el ordinal cuarto de ese mismo precepto, aunque deberá entenderse como un simple error por la imposibilidad manifestada anteriormente en relación con la competencia legislativa.

Por último indicar que, respecto del procedimiento sancionador, el EBEP no hace determinación concreta sobre las normas de desarrollo, por lo tanto deberemos estar a la premisa ya referida en relación con que en lo no previsto en el EBEP se aplicará al legislación laboral, pudiendo, por lo tanto, ser menos formalizado para el ámbito del personal laboral que para el del personal funcionario; si bien, puede suceder que, regulado en los Convenios Colectivos, dicho procedimiento tenga como base o referencia las normas reglamentarias aplicables al personal funcionario y, por lo tanto, esa pretendida des-formalización no llegue a producirse.

Señalaremos que, como ha quedado referenciado y analizado con anterioridad, en lo que atañe a los funcionarios y hasta tanto no se dicten las leyes y reglamentos de desarrollo del EBEP, será de aplicación el Reglamento de Régimen Disciplinario aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, o las normas legales y reglamentarias propias de las Comunidades Autónomas.

[1]Un análisis global sobre lo que ha supuesto la reformar operada por el EBEP lo ha realizado PARADA VÁZQUEZ, JR., en su obra Derecho del empleo público, Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, Marcial Pons, Madrid, 2007.

[2] DE LA VILLA GIL, LE., aborda el tema de las competencias de las CCAA en la materia del régimen del PDI laboral, en VVAA Jornadas sobre el profesorado Universitario Laboral (Coord. CARO MUÑOZ, A. y DEL VALLE PASCUAL, JM., Universidad de Burgos, Burgos 2004, pp. 13-30. Y MOLINA NAVARRETE, C., en Ordenación y gestión del personal docente e investigador contratado: problemas y soluciones, Universidad de Jaén, Jaén, 2003, pp.11-34, y en Improvisación de la LOU, perversión de la práctica ¿sabemos quién fija el régimen del PDI contratado?, en Revista de Derecho Social nº 25 (2004), Editorial Bomarzo,

[3] Así lo refiere SALA FRANCO, T., en el Capítulo Tercero de la obra VVAA Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Coord. SÁNCHEZ MORÓN, M.), pp. 129.

[4] Crítica de SÁNCHEZ MORÓN, M., que podemos ver recogida en VVAA Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Coord. SÁNCHEZ MORÓN, M.), pp.535-536.

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