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12 de Septiembre de 2018

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

10 reflexiones sobre el retraso de la administración electrónica

La entrada en vigor de algunos preceptos de las leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico se ha prorrogado hasta 2020. Para unos este aplazamiento es una desgracia. Para otros el reconocimiento de una realidad. Apostemos por valorar la conveniencia de convertir el retraso en una oportunidad para hacer las cosas bien y llegar a 2020 en las mejores condiciones para un arranque íntegro de la administración electrónica.


El pasado 4 de septiembre de 2018 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, modificando varias leyes. En el paquete normativo se ha incluido la modificación de la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, retrasando hasta el 2 de octubre de 2020 el momento en el que entrarán en vigor ("producirán efecto") "las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la administración y archivo único electrónico".

Interoperando a toda máquina

La medida ha provocado verdaderos ríos de tinta cibernética desde el mismo momento en que se conoció, antes incluso de publicarse en el BOE (C. Campos Acuña, V. Almonacid, J.R. Chaves, etc.). Un buen síntoma de que esta cuestión preocupa en la mayor parte de los entornos administrativos. Por otro lado, la forma elegida para esta modificación (un real decreto-ley de contenido múltiple y variopinto) y el momento (a menos de un mes de la entrada en vigor del mencionado precepto) no ayudan a verlo con buenos ojos. Sobre todo, si además se culpa a este aplazamiento de que el próximo 2 de octubre no tengamos a todas las administraciones públicas interoperando a toda máquina y funcionando plenamente en digital.

Meses atrás ya nos hicimos eco en este mismo blog de esta situación con el artículo "Y el próximo 2 de octubre, ¿qué?". Vaticinaba entonces que nos íbamos a encontrar "con un más que probable incumplimiento epidémico", con diferentes grados de acercamiento a la meta. Pero valorando que lo realmente positivo no es una meta cronológicamente imposible, sino que "hay un camino progresivo e imparable hacia la administración electrónica. El próximo 2 de octubre estaremos más cerca de la meta."

Algunas reflexiones

Vamos a pararnos en algunas reflexiones básicas al hilo de los plazos y la administración electrónica:

    1.      Estamos viviendo un cambio de paradigma. Estamos en el centro de un cambio radical de cultura, que modifica nuestro funcionamiento, pensamiento y usos sociales. Eso exige esfuerzo, recursos y tiempo.

    2.      Cambiar en tiempos de crisis. El cambio normativo en torno a la administración electrónica arranca en España con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Es decir, hemos gestionado al mismo tiempo una profunda crisis económica y una marcha hacia la administración electrónica. Esta transformación precisa de unos recursos que la crisis no ha permitido, al menos en grado suficiente.

    3.      Los faroles del legislador. Los plazos que establecen las leyes de administración electrónica con frecuencia se usan a modo farol tan presumido como imposible, en lugar de ser un foco de claridad que alumbre el camino del cumplimiento.  

    4.      ¿Son interoperables las administraciones públicas? No exactamente. La plena adecuación al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) debería haber finalizado el 10 de enero de 2014, según la disposición transitoria primera del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el ENI en el ámbito de la administración electrónica. Casi cinco años después aún estamos lejos de cumplirlo. En realidad, el funcionamiento exclusivamente electrónico de las administraciones públicas españolas es imposible sin esa interoperabilidad plena; la interoperabilidad es la red de autopistas de la administración electrónica.

    5.      ¿En qué se basan los plazos de cumplimiento normativo? Todos los plazos establecidos para el avance de la administración electrónica se han incumplido sistemáticamente. Empezando por la adecuación al ENI y siguiendo por la propia ley 39/2015, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016 y establece un funcionamiento de las administraciones públicas españolas exclusivamente electrónico.  La ley daba un año de plazo para su cumplimiento entre la publicación y la entrada en vigor, claramente insuficiente para acometer en todos los centros públicos una meta tan ambiciosa: la total transformación digital. Si se observa la MAIN (memoria del análisis de impacto normativo) de la ley en su fase de anteproyecto, pueden verse numerosos cálculos económicos, pero no cálculo de tiempos que expliquen los plazos de cumplimiento. Por otro lado, los cálculos económicos reflejan el elevado coste presupuestario de la puesta en marcha de la ley, por mucho que posteriormente pueda generar un ahorro por la agilización burocrática derivada de la administración electrónica.

    6.      La administración electrónica ya está en vigor. Es bueno tener presente estas causas, porque la ley 39/2015 no entra en vigor el próximo 2 de octubre, como a veces se tiende a pensar. Todo lo contrario. Como hemos señalado antes, la ley entró en vigor en octubre de 2016, toda excepto el archivo, los registros y el punto de acceso. Por tanto, ya estamos en incumplimiento legal. En los escritos de estos días ha habido alusiones a la existencia de administraciones que cumplen plenamente con la ley. Lo cierto es que las hay que se acercan más a la meta o que están alejadas en distintos grado, pero yo no sé de ningún caso de cumplimiento pleno. Difícilmente se puede cumplir un precepto cuando hay aspectos que la ley no define bien y aún no está claro cómo se van a articular.

    7.      Estamos en el marco europeo. El aplazamiento es menos preocupante en la medida en que la fecha de 2020 se mantiene dentro del Plan de Acción Europeo de Administración Electrónica 2016-2020. Un plan que establece que "En 2020, las administraciones públicas y las instituciones públicas de la Unión Europea deben ser abiertas, eficaces e integradoras, proporcionando servicios públicos digitales a todos los ciudadanos y empresas de la UE que sean personalizados, transfronterizos, servicios fáciles de usar, y de extremo a extremo. Se usan enfoques innovadores para diseñar y ofrecer mejores servicios adecuados a las necesidades y demandas de los ciudadanos y las empresas. Las administraciones públicas utilizan las oportunidades que ofrece el nuevo entorno digital para facilitar su interacción con las partes interesadas y entre ellas."

    8.      El aplazamiento es un brote de realismo. Guste o no, el aplazamiento de los últimos preceptos de la ley pendientes de entrar en vigor es un humilde reconocimiento de la realidad. Las cosas no ocurren porque tengamos unos plazos en las leyes, sino porque pongamos los medios y se lleven a cabo las actuaciones necesarias que lo hagan posible. Hay que entender, además, que la administración electrónica es un proyecto colectivo, por lo que el objetivo final está más cerca a medida que se estrecha la franja entre los más avanzados y los más retrasados. 

    9.      Los riesgos evitables. Sin  duda en el aplazamiento, junto al realismo, ha operado también una buena dosis de sentido común. La necesidad de evitar problemas derivados de nulidades, penalizaciones, responsabilidades patrimoniales por incumplimiento, reclamaciones y otras consecuencias de diverso coste.

    10.  Esto merece una explicación. Una decisión administrativa como la que nos ocupa merece una explicación. Hay que valorar en este sentido la nota publicada en el PAE (portal de administración electrónica), donde se anuncia una explicación más amplia para los próximo días y se señala, entre otras cosas, que  "la adaptación de los procedimientos administrativos a este nuevo paradigma y el diseño de procesos de gestión óptimos, exige que los desarrollos tecnológicos y jurídicos, así como los aspectos organizativos, cuenten con el grado de madurez necesaria para dar satisfacción a este nuevo estadio de desarrollo de la actividad de las administraciones públicas. Así, el desarrollo reglamentario que precisa el funcionamiento de estos aspectos, requiere acordar entre las Administraciones públicas competentes, las opciones que permitan una verdadera interoperabilidad respetuosa con sus respectivos ámbitos de competencias."

El aplazamiento es una oportunidad.

Señalemos a modo de colofón que el aplazamiento cobra sentido en la medida en que se convierte en una oportunidad: nos detenemos un momento, analizamos la situación en la que se encuentra el proceso de digitalización y ponemos los medios adecuados para aprovechar al máximo estos dos años.

A modo de receta básica, estos podrían ser los puntos esenciales:

  • Entendamos que el proyecto de transformación digital exige profundos y costosos desarrollos tecnológicos, jurídicos, organizativos y culturales.
  • Analizar con realismo la situación en la que nos encontramos y a la que queremos ir, valorando el impacto en las personas y las organizaciones.
  • Elaborar un plan de transformación digital con estrategia, recursos posibles y necesarios, gestión del cambio, medidas reales de reducción burocrática, campañas de difusión cultural y plazos progresivos de implantación.
  • Seguimiento continuo y público del grado de cumplimiento del plan.

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