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6 de Marzo de 2017

Víctor Almonacid Lamelas

Secretario de la Administración Local, categoría superior

Análisis del impacto de la STC de 16 de febrero de 2017 en el Impuesto de Plusvalía: se exige el “plus de valía”

  • Incluye la sentencia

El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (la famosa Plusvalía), un clásico en la fiscalidad municipal, queda “tocado” por el Constitucional por presuponer, según algunas regulaciones del mismo, un incremento que de facto no siempre se produce, y es que pocas veces se ha enriquecido un transmitente en los últimos 8-10 años. Debería gravarse el lucro, no el empobrecimiento.


Los preceptos clave de la presente reflexión son dos artículos "con solera" de nuestro ordenamiento jurídico:

Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio (art. 31.1 de la Constitución).

Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas (art. 3.1 del Código Civil).

Como bien analiza Leopoldo Gandarias en Almacén D Derecho, "La Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de febrero de 2017 ha declarado inconstitucionales algunos preceptos de la Norma Foral guipuzcoana que regula el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y ha sido objeto de comentarios entre otros lugares aquíaquí y aquí".

Tal y como se indica en la primera de estas tres últimas fuentes (entrada del siempre lúcido José Ramón Chaves), "La norma anulada por sentencia de 16 de Febrero de 2017 contemplaba un cálculo del valor de forma objetiva a partir de su valor catastral y de los años (entre un mínimo de uno y un máximo de veinte) durante los que el propietario ha sido titular del mismo. O sea, un cálculo ciego a la realidad del incremento de valor y además, sin admitirse prueba en contrario y por eso expulsa los preceptos tributarios procediendo a declararlos inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor".

Es por ello que esta Sentencia del Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Donostia, en relación con los artículos 1, 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del IIVTNU del Territorio Histórico de Gipuzkoa, sobre la siguiente base (FJ3):

    Pues bien, no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente "de acuerdo con su capacidad económica" (art. 31.1 CE). Así las cosas, al establecer el legislador la ficción de que ha tenido lugar un incremento de valor susceptible de gravamen al momento de toda transmisión de un terreno por el solo hecho de haberlo mantenido el titular en su patrimonio durante un intervalo temporal dado, soslayando, no solo aquellos supuestos en los que no se haya producido ese incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya podido producir un decremento en el valor del terreno objeto de transmisión, lejos de someter a gravamen una capacidad económica susceptible de gravamen, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado art. 31.1 CE.

En buena lógica, el TC señala que la fórmula prevista en la norma para calcular el impuesto provoca que deba pagarse igualmente en aquellos supuestos en los que el valor de los terrenos no se ha incrementado o incluso ha disminuido, "una circunstancia esta última no poco frecuente" como consecuencia de la crisis económica (fuente Law and trends). Y es que no hay una mala configuración del impuesto en el art. 104 de la Ley de Haciendas Locales, toda vez que se define el impuesto como un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten los terrenos terrenos de naturaleza urbana y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos. A sensu contrario, si no se pone de manifiesto no devenga dicho impuesto, aunque se dieren todos los demás elementos del hecho imponible. Y sigue Chaves:

    En suma, debe gravarse el valor del incremento real y no el valor del incremento ficticio, y nada impediría que se fijasen tablas automáticas, pero eso sí, siempre y cuando se permitiese probar lo contrario.

    En consecuencia, si debe pagar quien se lucra o enriquece con el tráfico inmobiliario resulta confiscatorio aplicar un tributo a quien, como consecuencia de la evolución del mercado, se empobrece al vender un bien inmueble que compró en el pasado por más valor del que ahora recibe.

Crisis: debemos interpretar el Derecho teniendo en cuenta la época en la que vivimos (art. 3.1 del Código Civil)

Recordemos que Pérez de Ayala, citado por Gandarias, en su momento apuntó que "para que el impuesto sea realmente justo y no se produzcan disfunciones será necesario que la realidad gravada esté referida y ponga de manifiesto una capacidad económica del sujeto, que es el objeto que el legislador toma como referencia para establecer sobre él el correspondiente impuesto porque refleja, efectivamente, una verdadera capacidad de pago del individuo" (Fundamentos de Derecho impositivo estatal, 1995).

El problema no es, pues, el citado art. 104 de la Ley de Haciendas Locales, pero podría serlo el 107, que en la determinación de la base imponible del impuesto parece que establece una presunción de lucro del propietario transmitente por revalorización del inmueble. Y así puede (mal)interpretarse poniendo en relación los epígrafes 1 y 4 de dicho precepto, que establecen que al valor puesto de manifiesto en el momento del devengo siempre se le aplican unos porcentajes (digamos "pase lo que pase"):

    1. La base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años. A efectos de la determinación de la base imponible, habrá de tenerse en cuenta el valor del terreno en el momento del devengo, de acuerdo con lo previsto en los apartados 2 y 3 de este artículo, y el porcentaje que corresponda en función de lo previsto en su apartado 4.

    4. Sobre el valor del terreno en el momento del devengo, derivado de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 anteriores, se aplicará el porcentaje anual que determine cada ayuntamiento, sin que aquél pueda exceder de los límites siguientes: a) Período de uno hasta cinco años: 3,7. b) Período de hasta 10 años: 3,5. c) Período de hasta 15 años: 3,2. d) Período de hasta 20 años: 3.

Sin embargo, según el TCO no procede declarar inconstitucional este precepto, ya que deja margen a una buena interpretación (constitucional, conforme al art. 31) para que no sea mal aplicado. Sí se estima no obstante, de forma parcial, la cuestión prejudicial de validez planteada en relación con los arts. 4.1, 4.2 a) y 7.4, de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Gipuzkoa, y, en consecuencia, declararlos inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor.

En resumen, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana debería grabar únicamente el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (las plus-valías), no las meras transmisiones de los mismos, que en tiempos de crisis muy probablemente ocasionan a los propietarios un decremento (detrimento, menoscabo, merma, disminución...) de dicho valor. Urge, de lege ferenda, redefinir este impuesto modificando la Ley.

Anexo. Consulte el texto íntegro de la Sentencia.


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