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Blog Administración Pública

9 de Octubre de 2017

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Del derecho al hecho hay un trecho

De acuerdo con la nueva normativa en materia de procedimiento electrónico, el pasado 1 de octubre se cumplieron algunos plazos determinantes y concretos, como el registro electrónico único en ministerios y en organismos y el archivo electrónico único por ministerio. Es sólo una muestra de una tónica muy extendida en el derecho administrativo, donde el legislador a menudo parece jugar con una bola de cristal tan bien intencionada como alejada de la realidad. Es decir, el derecho va por un lado y la realidad va por otro, al ritmo de lo posible.


Plazos incumplibles

¿Qué se puede pensar de las leyes que establecen algún imposible? ¿Son las leyes el lugar adecuado para fijar un sueño innovador? ¿Se va a avanzar más rápido por el mero hecho de que un plazo legal sea tan reducido como difícil de alcanzar? Las respuestas a estas preguntas nos dan una reiterada frustración legal que alimenta una especie de cultura del incumplimiento normativo.

Realmente se trata de algo habitual, sobre todo en dos casos concretos. Uno, cuando lo irrealizable es el calendario previsto. Otro, cuando nos encontramos ante un bello precepto que la tecnología del momento o el coste real impiden que se pueda llevar a cabo. Podrían citarse muchos ejemplos de plazos legales no sólo incumplidos, sino claramente incumplibles. En ocasiones el legislador no es que haya dado lugar a pequeños desfase en los plazos de cumplimiento, sino que ha generado incumplimientos prolongados.

Las leyes también sueñan

Un caso paradigmático nos lo deparó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin duda resultó admirable la capacidad visionaria de ese anónimo legislador colectivo, que fue capaz de ver el futuro con suficiente claridad como para establecer en el artículo 35.f, entre los derechos de los ciudadanos, el de "no presentar documentos... que ya se encuentren en poder de la administración actuante". Pero si por un lado resultó admirable la capacidad para ver el futuro, también llamó la atención su incapacidad para ser consciente del presente en el que vivía.

La duda real que deriva de este episodio, es si el lugar más adecuado para plasmar tan innovador principio era la ley de procedimiento administrativo de 1992. ¿Por qué? Sencillamente, porque era un precepto totalmente alejado de las posibilidades tecnológicas de entonces y del futuro a corto plazo. Tan es así, que la ley fue derogada en octubre de 2016 sin que pudiera cumplirse el visionario principio de ahorrarnos la entrega una y otra vez a las administraciones públicas de los documentos que ellas mismas producen.

Sólo ahora, al amparo de una nueva normativa y en el centro de una revolución tecnológica, empieza a ser posible. Sobre todo porque empieza a haber herramientas que la hagan técnicamente posible, como la plataforma de intermediación de datos. Se trata de una suite de productos relacionados con el intercambio de datos entre administraciones públicas para facilitar la interoperabilidad entre ellas.

Fechas de nunca jamás

También los incumplimientos de plazos están a la orden del día en el terreno de la normativa relacionada con la tecnología. Actualmente colea un incumplimiento que explica las dificultades para dar el salto a una transformación digital administrativa, derivado del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) en el ámbito de la administración electrónica.

En su disposición transitoria primera determina como solución última unos planes de adecuación al ENI que "en ningún caso serán superiores a 48 meses desde la entrada en vigor". Por tanto, ese plazo extremo finalizó el 10 de enero de 2014. Ni entonces las administraciones públicas estaban adecuadas al ENI, ni lo están ahora, ni lo estará en un tiempo todavía largo. Es más, si estuviéramos adecuados al ENI, la transformación digital sería casi coser y cantar.

De hecho, las dificultades para lograr el objetivo de registro electrónico único y archivo electrónico único que mencionábamos al principio, van estrechamente ligadas a la necesidad de una perfecta adecuación al ENI en materia de gestión de documentos electrónicos.

Plazos bienintencionados

Otros plazos están sobrados de buenas intenciones y faltos de presupuesto. Es el caso del Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social. Determina diferentes niveles de ajuste de las páginas de internet de las administraciones públicas a la norma UNE 139803:2004, para concluir que tanto las páginas existentes como las nuevas tenían que adaptarse a la prioridad 2 (conocida como AA) de dicha norma UNE a partir de 31 de diciembre de 2008.

La realidad es que la accesibilidad es costosa y los plazos legales de adaptación coincidieron precisamente con los años restricción presupuestaria derivada de la crisis económica. La adaptación prevista en el real decreto ni se cumple ahora, nueve años después, ni se cumplirá en mucho tiempo.

Cuando falla la voluntad

También hay incumplimientos normativos ligados a la falta de voluntad, sobre todo cuando chocan con la cultura sólidamente asentada. Es el caso del Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes. Basta leer algunas líneas del real decreto para comprobar que a menudo el legislador parece vivir en otra galaxia: "la aportación resultaba en la actualidad de utilidad discutible, tanto porque en muchas ocasiones duplicaba un dato requerido en la propia solicitud (el número de DNI o del documento equivalente) como por la facilidad de manipulación de una fotocopia. De hecho responde a una cultura felizmente superada, la de la visión ‘patológica' del ciudadano enfocada a evitar un mínimo porcentaje de fraudes sin, por otra parte, conseguirlo."

Asombra ver como el real decreto se refiere a las peticiones de fotocopias del DNI en pasado y lo califica de "cultura felizmente superada". Lo cierto es que once años y medio después de su entrada en vigor la petición de fotocopias del DNI continúa siendo una práctica habitual en la AGE. La denominada en el real decreto como "visión patológica" sigue plenamente viva, a veces con prácticas tan "exóticas" como pedir fotocopia del DNI en un departamento a su propio personal para determinados trámites. En tales casos, difícilmente puede justificarse la solicitud de la fotocopia para acreditar la identidad.

Incumplimientos sin consecuencias

¿Y qué ocurre cuando estos mandatos y plazos legales se incumplen? Para el ciudadano, que continúa sin disponer de un servicio determinado. Para la administración incumplidora, ninguna consecuencia. En todo caso, la de evitar o retrasar la gestión del cambio que implique la norma en cuestión.

Es probable que el legislador crea que plasmando un imposible en la norma, se fuerza la máquina administrativa.  Pero la realidad es que esta reiterada dinámica contribuye a restar credibilidad a los plazos legales y a los postulados más innovadores. Cobra así cuerpo la idea de que con frecuencia una cosa es el derecho y otra los hechos.


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