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Blog Administración Pública

14 de Febrero de 2018

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

En busca de la auténtica copia auténtica

La nueva normativa de administración electrónica se ha llevado consigo una figura secular que estaba tremendamente arraigada en la rutina burocrática: la compulsa. A cambio de esta pérdida, nos ha traído una figura mucho más eficaz: la copia auténtica. La copia auténtica tiene la misma validez que un original. Pero para que esto sea así, es requisito imprescindible que la copia auténtica se realice partiendo de un original o de otra copia auténtica.


Trámites todo electrónico

La ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones públicas, y la  ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público determinan que el funcionamiento habitual y único de las administraciones públicas españolas es el electrónico. Pero en este proceso y en el objetivo electrónico de molestar lo menos posible al ciudadano, juega un papel de suma importancia la figura de la copia auténtica. Es la que va a permitir que el arranque sea electrónico desde el inicio del trámite, independientemente del formato del documento con el que arranque el trámite.

El artículo 16.5 de la ley 39/2015 establece que  "los documentos presentados de manera presencial ante las administraciones públicas, deberán ser digitalizados... por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado". Esto es especialmente importante para la entrega de documentos por parte del ciudadano (persona física), a quien la ley permite presentar sus documentos en formato papel. También va a permitir cierta flexibilidad en una indefinida etapa de transición hacia lo digital, durante la cual el papel convivirá en un porcentaje significativo con el formato electrónico.

¿Todo lo que se digitaliza es una copia auténtica?

Por tanto, la figura de la copia auténtica es la que va a permitir garantizar un trámite electrónico independientemente de que el punto de partida tenga lugar con un papel. Pero aquí surge la duda, no bien aclarada por la ley 39/2015: ¿todo lo que se digitaliza en una oficina de asistencia en materia de registro adquiere el estatus de copia auténtica? La propia ley ha añadido confusión al tema cuando en su artículo 27.4 señala que "las administraciones públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas copia auténtica electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo".

Hay que entender que implícitamente se refiere a "...cualquier documento original en papel..." Si nos dejamos llevar sólo por la literalidad de la frase, y no por el contexto del artículo, nos encontraríamos con el absurdo de que un ciudadano presentara una fotocopia (dentro del concepto "cualquier documento") la administración pública estaría obligada a expedir una copia auténtica de esa fotocopia.

Obviamente, eso no es posible. Tengamos en cuenta que el mismo artículo 27 apunta en su apartado 2 que "las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales". Es decir, una copia auténtica es en realidad un original. Eso quiere decir que, de mantener esta interpretación de la ley, convertiríamos los registros en una fábrica de producción de originales partiendo de fotocopias. Absurdo.

Interpretaciones sin sentido

Por tanto, sólo el sinsentido de esta interpretación es suficiente para no tenerla en cuenta. Pero además de eso, si analizamos el contexto, podemos saber lo que el legislador ha querido decir, aunque no estuviera afortunado al redactar la ley. Si vamos al mismo artículo 27, en el aparto 3.a señala que "las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica..." Es decir, está claro que la ley concibe que sólo se puede hacer una copia auténtica, con la "validez y eficacia" de los documentos originales, si partimos de un original o de otra copia auténtica.

Si queremos profundizar en esa consideración, volvemos otra vez al artículo 27, que en su apartado 3 remite al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y sus normas técnicas de desarrollo para garantizar el carácter de copias auténticas. En este sentido, conviene recoger lo que plantea la Norma Técnica de Interoperabilidad de procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos. En su punto III.2 no deja lugar a dudas: "Las copias auténticas se expedirán a partir de documentos con calidad de original o copia auténtica".

Pero hay otras opciones de copia diferente a la copia auténtica. El artículo 27.3.b de la ley 39/2015 establece que "se entiende por digitalización el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento". Quiere decir, por tanto, que la normativa prevé la posibilidad de digitalizar un documento no original y, por tanto, el resultado no es una copia auténtica.

Copia eres y copia te has de convertir

Eso nos hace pensar en la figura de la mera copia, que al ser digitalizada surte su efecto para el trámite, en la medida en que se está convirtiendo una mera copia en papel presentada por el ciudadano en una mera copia electrónica. ¿Qué garantiza aquí la digitalización? Sencillamente, que se ha digitalizado exactamente lo que el ciudadano ha presentado en papel, pero sólo eso. Como copia llegó al registro y como copia sigue después de la digitalización.

En tales casos, se trata simplemente de ser conscientes de que estamos ante copias; simples copias o copias simples. Y para este caso, el artículo 28.6 deja claro que "las copias que aporten los interesados al procedimiento administrativo tendrán eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas".

Por último, una situación diferente con la que nos vamos a encontrar en el caso de las copias auténticas. Si una copia auténtica la realiza el órgano productor del documento o el archivo donde el documento está custodiado, no hay duda. Pero la ley 39/2015 ab re otra opción diferente. En el artículo 27.1 se apunta que todas las administraciones públicas "podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada".

No es original todo lo que reluce

En los dos primeros casos (órgano productor y archivo) el documento está contextualizado y generalmente no va a haber problema para tener la seguridad de que estamos ante un original. Sin embargo, en el tercer caso el funcionario habilitado  no siempre va a tener la seguridad de que el documento que el ciudadano le presenta es un original. Se encuentra con un documento aislado, sin contextualizar. Por si fuera poco, con unas tecnologías que cada vez hacen más difícil tener la certeza de que un documento es el original, no la copia.

En tales casos el funcionario habilitado no va a poder realizar la copia auténtica, sino simplemente dar fe de que se digitalizan los mismos documentos presentados por el ciudadano; nada más. Salvo que acuda al órgano productor, teniendo en cuenta la propia ley facilita la comprobación documental en casos de duda. Al mismo tiempo que establece vías para que las administraciones públicas se valgan de las grandísimas posibilidades tecnológicas actuales y puedan "recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto".

En última instancia, no estaría mal que fuéramos cambiando el chip. El mismo artículo termina asegurando que "los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten". Se trataría, por tanto, de hacer valer esa responsabilidad y penalizar la irresponsabilidad en este terreno.


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