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26 de Julio de 2016

Mª Concepción Campos Acuña

Doctora en Derecho, Secretaria de Administración Local y Codirectora de Red Locais

LRSAL en liquidación ¿Qué nos queda de la reforma local?

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local ha experimentado ya en sus más de 30 años varias modificaciones, pero ninguna como la última. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad Local, la LRSAL, ha generado un amplio consenso en la oposición no sólo del mundo local, sino también de la más reconocida y experta doctrina y ahora, también, del propio Tribunal Constitucional Recién iniciado el despiece constitucional la LRSAL va perdiendo sus señas de identidad a pesar de que no se pueda decir que el Tribunal se posicione demasiado a favor de la autonomía local. A pesar de las grandes expectativas, al menos en teoría, depositadas por el gobierno en la aplicación de la LRSAL, el juicio final es que, al más puro estilo Gatopardo, el cambio sólo sirvió para que nada cambiase.


Sin negar la necesidad de adecuar el marco legal en materia de régimen local a unas entidades, las que integran la administración local, que tanto han evolucionado y que han experimentado una profunda transformación desde la determinación de su régimen legal, no era ésta la reforma necesaria. La verdadera demanda local se sitúa en un plano muy terrenal, el económico. La adecuación del sistema de financiación a la configuración actual de los municipios es inaplazable, de aquellos servicios que se prestaban en los tempranos años 80 a los municipios del 2016, digitales, sostenibles, atendiendo a las necesidades derivadas de una fuerte crisis hay un largo camino, que necesita dotación efectiva. Sin embargo, el legislador tan sólo fijó un único objetivo, en teoría, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, a pesar de que, impenitentemente los datos de las liquidaciones mostraban a una administración cumplidora de las exigencias del déficit, a diferencia de la administración estatal y autonómica.

Por ello, y tras las dos primeras sentencias del Tribunal Constitucional, de las 11 que deberían concluir los recursos interpuestos, se pone en evidencia no sólo la inconstitucionalidad parcial de la LRSAL sino la deficiente técnica legislativa que obliga al intérprete constitucional a fijar en el fallo la interpretación correcta de parte del articulado, para evitar su desaparición por inconstitucionalidad, nos planteamos qué va quedando de la reforma local.

I.- Las primeras rebajas. La  Sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de marzo de 2016

La primera conclusión sobre este pronunciamiento, es puramente formal, en el sentido de la rapidez con que se dicta. No es una crítica, al contrario, no son deseables procesos como los de impugnación de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que finalizan al cabo de 10 años, con situaciones plenamente consolidadas.

En esta sentencia se contienen ya una serie de argumentaciones relevantes, tanto por la doctrina interpretativa que aportan al conjunto normativo, como por la anulación de algunos de los preceptos controvertidos. No me detendré demasiado en ella por ser ya la más analizada. Apuntar, no obstante, que, sin perjuicio de otros aspectos, el eje de la misma gira en torno al sistema competencial. El primero, respecto a la doctrina interpretativa en relación con la aplicación del artículo 25 LRBRL, y la condición de sistema de lista abierta de la enumeración recogida en su apartado 2 y el artículo 7.4, dando carta de naturaleza a la autonomía municipal para ejercer competencias sin título habilitante, en cumplimiento de sus requisitos. Interesantes y positivas conclusiones.

En cuanto al fallo, se anula la Disposición Adicional 11ª,  relativa a la compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias y la más relevante, en mi opinión, anulación de las Disposiciones Transitorias 1ª, 2ª y 3ª, relativas respectivamente a la salud, servicios sociales e inspección sanitaria e interpretación conforme a la Constitución en los términos del fundamento jurídico 13 e) de la Sentencia, de la Disposición Adicional 15ª, relativa a la transferencia de competencias en materia de educación.

El gran objetivo de la reforma, la transferencia de competencias ejercidas por las Entidades Locales a las CCAA, pierde sus normas estrella para materializar el leit motiv de "una administración una competencia", aunque por razones de distribución competencial en las que poco papel ha jugado la autonomía local.

II.- Llegan las segundas rebajas. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de junio de 2016

Casi con solución de continuidad se dictaba la segunda sentencia del Tribunal Constitucional, estimando, cómo no, nuevamente la vulneración constitucional de preceptos de la LRSAL. Despejado de la ecuación el sistema competencial municipal por la primera sentencia, este pronunciamiento se centra, fundamentalmente, en dos aspectos, la suplantación por la Junta de Gobierno Local de competencias plenarias y la interpretación de determinadas competencias provinciales. Los preceptos afectados son el artículo 26.2 LRBRL, la DIsposición Adicional 16ª LRBRL y el inciso "el Consejo de Gobierno", del artículo 97 TRRL, en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad, y los artículos 36.1 g) y 36.2 a).

De los preceptos sujetos a interpretación constitucional, el artículo 36.2.a), relativo a las facultades de coordinación de las Diputaciones Provinciales, la sentencia admite los claroscuros de dicha potestad en relación con la autonomía municipal, y que la indefinición que se expresa la LRBRL tras la reforma, puede vulnerar la garantía constitucional. Para evitar esta infracción, considera necesario que la previsión recogida en el precepto sea concretada normativamente a través de la legislación autonómica sobre régimen local o las respectivas regulaciones sectoriales, con el correspondiente margen de participación a los municipios.

Por su parte, el artículo 36.1 g), recoge una competencia sujeta a interpretación, la relativa a la "prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes". Cobra especial relevancia en el momento actual, próxima la entrada en vigor de las Leyes 39 y 40 de 2015, y pendientes de incorporación al ordenamiento jurídico las Directivas europeas en materia de contratación. Frente a aquellas voces que veían en este apartado una competencia directa, el Tribunal Constitucional lo deja claro. Es una competencia instrumental, en la más genuina interpretación de sus competencias tradicionales de asistencia y apoyo a los municipios, en particular, a los de menor entidad técnica, jurídica o económica, ahora identificados por la LRSAL como los de menos de 20.000 habitantes.

Especial relevancia merece esta interpretación el artículo 36.1g), porque ante el reto que la implantación definitiva del procedimiento administrativo electrónico supone para los municipios, su mejor solución será el recurso a las soluciones colaborativas que la entidad provincial puede ofrecer generando economías de escala y racionalizando los medios materiales y personales necesarios, a cuya finalidad puede responder perfectamente el ejercicio de la competencia provincial en materia de administración electrónica.

De los preceptos declarados inconstitucionales merece una reflexión la anulación de la Disposición Adicional 16ª, polémica ya en su aprobación e introducida de sorpresa en el trámite parlamentario, sustrayendo del Pleno sustanciales competencias en materia de gestión económico-financiera, en favor de la Junta de Gobierno Local. Pretendía así dar respuesta a situaciones de bloqueo político que, de un modo absolutamente irresponsable, impedían dar a las respectivas entidades respuesta legal a precarias situaciones financieras. Pero la Disposición Adicional 16ª iba mucho más allá, provocando una profunda grieta en el principio democrático, base del funcionamiento de las instituciones locales.

III.- LRSAL en liquidación: las sentencias que vendrán

Y tras las dos sentencias ¿qué nos queda de la reforma? Aunque la LRSAL ha salido tocada, todavía  sobreviven  líneas maestras de la reforma, como es la fijación del coste efectivo de los servicios, pendientes de comprobar su recorrido, así como la aplicación de la nueva categoría de competencias distintas de las propias y de las ejercidas por delegación y el posible impacto de la técnica de la delegación, sin olvidar  la potencialidad de la técnica de coordinación en manos de las Diputaciones Provinciales, aún por descubrir.

Pero eso no es todo. Como decíamos, son 11 los recursos interpuestos contra la LRSAL respecto de los cuales debemos destacar uno en especial. En el que no serán las competencias autonómicas las que se opongan a la reforma, sino la propia autonomía local. El conflicto en defensa de la autonomía local, planteado por cerca de 3.000 ayuntamientos obligará al Tribunal Constitucional a posicionarse sobre la afectación a esta garantía institucional por los aspectos controvertidos de la reforma, en particular algunos de los expuestos.

Todo ello sin olvidar el necesario encaje legal de las numerosas iniciativas normativas autonómicas dictadas para aplicar la LRSAL, claramente referenciadas a los preceptos establecidos en la LRSAL, cuya aplicación deberá realizarse desde una interpretación hermenéutica de los fundamentos recogidos en las sentencias citadas, para determinar la vigencia y validez de las normativas autonómicas.

La LRSAL se está desmontando como un castillo de naipes al que fuesen quitando poco a poco las piezas, de tal modo que sentencia a sentencia la reforma quedará con carácter meramente testimonial, en preceptos residuales, sin apenas impacto para el desarrollo de la administración local. Sin olvidar que muchos de los preceptos que sobreviven han sido heridos y que sólo bajo una determinada y precisa interpretación se pueden considerar constitucionales. Es decir, que desde otra pueden ser inconstitucionales.

La agilidad con la que, frente a los plazos ordinarios a los que nos tiene acostumbrado el Tribunal Constitucional, se han dictado estos pronunciamientos, podría apuntar a que éste ha advertido tal entidad en los aspectos a enjuiciar y finalmente depurados, que no ha considerado oportuno su permanencia en el ordenamiento jurídico. Esperemos que continúe el ritmo del diapasón, y que pronto se hayan resuelto la totalidad de recursos de inconstitucionalidad contra la LRSAL, para entonces sí, saber qué nos queda de la reforma local.


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