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La unificación de doctrina «autonómica»: presupuestos procesales vs. cuestiones sustantivas

Doctor en Derecho. Letrado del Tribunal Supremo. Académico Correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

Raúl C. Cancio Fernández

El recurso de casación para la unificación de doctrina contemplado en el artículo 99 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJAC) y únicamente articulable si se funda en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, ha planteado desde su promulgación un interesante debate exegético en torno al sentido que debe otorgársele al primer apartado del citado artículo 99, y en particular, en lo relativo a la procedencia de las sentencias de contraste invocadas en el recurso.

Dispone el citado precepto que serán susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones (cursivas del autor) cuando, respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos. Pues bien, en multitud de ocasiones, el recurrente en esta modalidad casacional, a la hora de plantear su recurso, invoca como elemento de contraste sentencias dictadas por la misma Sección que ha dictado la que se impugna, lo que, de forma invariable, ha sido blandido por la Sala sentenciadora para declararlo inadmisible, con el argumento de que el artículo 99 LRJCA se refiere a pronunciamientos contradictorios entre Salas o Secciones distintas, esto es, entre órganos judiciales independientes. También de manera habitual, estas decisiones de inadmisibilidad han sido objeto de recurso de queja,  arguyéndose en todos ellos la inadecuada hermeneusis del primer párrafo del articulo 99 LRJCA.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dado respuesta a los recursos de queja suscitados por los recurrentes que vieron inadmitido su recurso para la unificación de doctrina «autonómico» de dos formas claramente diferenciadas: bien estimando la queja, bien declarándose incompetente para resolver sobre la misma. La primera tesis vendría representada, entre otros, por un Auto de 23 de septiembre de 2010, que valorando que una decisión de inadmisibilidad sólo puede tener lugar cuando la motivación para cambiar el criterio sostenido en sentencias anteriores no resulta irrazonable, llega a la conclusión de que ese control corresponde a la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el momento de dictar sentencia, bien inadmitiendo el recurso si considera que el cambio de criterio está razonablemente motivado, o bien admitiendo el recurso si entiende que el cambio de criterio no está motivado, o que la motivación es irrazonable, en cuyo caso entraría a conocer sobre el fondo del recurso estableciendo la doctrina correcta. En otras palabras, la Sala de instancia no estaría habilitada para abordar el examen de tal cuestión en el trámite de sustanciación del recurso de casación para la unificación de doctrina de que conoce, por lo que estima la queja y se reserva la decisión sobre la viabilidad del recurso.

Frente a este argumentación, recientes Autos de 9 de septiembre de 2010, 17 de noviembre de 2011, 24 de mayo de 2012 y el muy próximo de 22 de enero de 2015, se han inclinado por un pronunciamiento de incompetencia objetiva con un argumento perfectamente solvente a la luz de los artículos 99 y 97.4 LRJCA en relación con el 494 de la LEC. Toda vez que el órgano competente para conocer del recurso de casación para la unificación de doctrina a que se refiere el artículo 99 LRJCA es la Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia correspondiente, sería este mismo órgano el indicado para sustanciar y resolver la queja deducida, y no la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

A la vista de lo anterior, se impone por tanto un esfuerzo sintetizador en esta materia, el cual debe venir dado por la ratio decidendi de la decisión de inadmisibilidad de la Sala sentenciadora. Cuando la razón para decidir manejada por el órgano de instancia se circunscribe a la interpretación del artículo 99 LRJCA, es decir, esgrimiendo la concurrencia de sentencias dictadas por la misma Sección, nos encontraríamos entonces ante un debate que afecta al plano de los presupuestos procesales del recurso de casación, aspecto sustancial y de orden público sobre el que el Alto Tribunal estaría obligada a pronunciarse. Por tanto, en estos casos sería adecuado un pronunciamiento estimatorio de la queja al objeto de que la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo se pronunciara acerca de la adecuada interpretación del artículo 99 LRJCA, toda vez que, aún cuando nos halláramos en el ámbito de la unificación de doctrina «autonómica», la cuestión que se está dilucidando no es desde luego de derecho autonómico, sino relativa al ámbito y extensión de una disposición tan estatal y tan procesal como el artículo 99 LRJCA.  Por el contrario, cuando la causa de inadmisión no es únicamente la interpretación de dicho precepto, sino que además la Sala de instancia aduce como motivo de inadmisibilidad la ausencia de las identidades precisas entre las sentencias o la motivada y razonada evolución doctrinal advertida en la Sección, en esos supuestos sería pertinente una declaración de incompetencia, habida cuenta de que la discusión, en este caso, sí debería radicarse en ese monopolio cuasi jurisprudencial de los Tribunales Superiores de Justicia en materias relativas al ordenamiento autonómico.

En cualquier caso, y con independencia de quien sea el órgano competente para resolver la queja, el lector se preguntará con razón: ¿entonces, es admisible o no presentar como pieza de contradicción, en el marco del recurso del artículo 99 LRJCA, una sentencia producida por la misma Sección que dictó la que se recurre? Desde un análisis transversal, donde concurran interpretaciones sistemáticas, literales, genéticas y teleológicas, la respuesta debe ser negativa. Sistemáticamente, si acudimos al precepto matriz de la unificación de doctrina, el artículo 96 LRCJA,  comprobamos que cuando el legislador ha querido enfatizar un presupuesto procesal, lo ha hecho: verbigracia, sólo cabe interponer recurso de casación para la unificación de doctrina contra sentencias dictadas en «única instancia»; por el contrario, el mismo legislador no incorpora ese sintagma en el artículo 99, por lo que debe inferirse que en esa modalidad casacional, sí resultan impugnables tanto las sentencias de las Salas o Secciones contencioso administrativas de los Tribunales Superiores dictadas en única instancia, como las emitidas en apelación; consecuentemente, si el precepto se refiere a «Secciones» para definir los órganos emanadores de las resoluciones contradictorias, quiere decir «Secciones» y no «Sección», en un básico ejercicio de exégesis gramatical. Por otra parte, si acudimos a criterios genéticos, durante el iter parlamentario de la norma, las enmiendas sobre el particular giraron en torno a su denominación -como ya vimos al inicio- y a la técnica tanto gramatical como legislativa empleada, sustituyéndose la locución «que cuenten con más de una Sección cuando (…)», por la actual, sin que en ningún momento se planteara la recurribilidad de sentencias dictadas por la misma Sección. Finalmente, y desde el prisma teleológico si, como tiene dicho el Tribunal Constitucional, la unificación de doctrina no esta prevista para resolver supuestos de contradicción interna en el mismo órgano judicial, la previsión del articulo 99 se compadece impecablemente con la voluntad de contrastar pronunciamientos contradictorios entre Salas o Secciones distintas o dicho de otra manera, entre órganos jurisdiccionales autónomos.

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