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Los acuerdos de Pleno no jurisdiccionales y su equívoca sustantividad

Doctor en Derecho. Letrado del Tribunal Supremo. Académico Correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

Raúl C. Cancio Fernández

La perenne discusión acerca de la naturaleza jurídica de los acuerdos emanados de los Plenos de Sala no jurisdiccionales del artículo 264 LOPJ – que será modificado por la Ley Orgánica de Modificación de la LOPJ que en estos días culmina su iter parlamentario en el Congreso-, vuelve a manifestarse con ocasión de una reciente Sentencia del Tribunal supremo de 8 de mayo de 2015 que resuelve un recurso ordinario deducido por una serie de Magistrados con destino en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (TSJ CyL), contra el acuerdo del Pleno del CGPJ de 24 de abril de 2014, desestimatorio del recurso de alzada formulado por aquellos contra el acuerdo de la Comisión Permanente por el que se declaró que dos acuerdos del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ CyL, constituido al amparo del art. 264 de la LOPJ, eran contrarios a derecho.

En síntesis, la cuestión fáctica que subyace es la siguiente: el referido Pleno de la Sala adoptó un acuerdo sobre unificación de criterio, ex artículo 264 LOPJ, en relación con los expedientes administrativos en formato CD remitidos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en el sentido de considerar  inadmisible la sola remisión del expediente electrónico -sin copia en papel- cuando faltan las necesarias condiciones tecnológicas en el órgano judicial para poder desarrollar su función eficientemente. Recibido este acuerdo en el CGPJ, la Comisión de Modernización e Informática acordó solicitar un estudio del mismo al Servicio de Estudios e Informes del propio CGPJ, a partir del cual, la Comisión adoptó el acuerdo de remitir oficio a la Sala de lo contencioso-administrativo de Castilla y León, haciéndola saber que deberían atenerse y aplicar el contenido de la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, como principio de consecución del expediente electrónico. A continuación, la Comisión Permanente del CGPJ, en uso de las facultades de examen de legalidad de los acuerdos gubernativos que le corresponde, declaró que ambos acuerdos no se ajustaban a la legalidad, resultando procedente, en cambio, la admisión de los expedientes administrativos en soporte CD.

La cuestión nodal es, como se avanzó al inicio, determinar adecuadamente la naturaleza jurídica de este tipo de acuerdos: gubernativa, jurisdiccional o híbrida, pues de ello dependerá la competencia o no del CGPJ para su control y fiscalización. La Abogacía del Estado considera incontrovertible que los acuerdos plenarios, tanto por su forma como por su contenido, son de naturaleza gubernativa, resultando incompatible con nuestro ordenamiento jurídico ese pretendido «tertium genus», no solo porque no existe como tal, sino también porque supondría establecer una suerte de actuación de órganos jurisdiccionales al margen de todo control, situación que choca con los principios de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva. Para el Abogado del Estado, lo acordado por el Pleno de la Sala de Valladolid abordaba una mera cuestión formal relacionada con el soporte en que pueden aportarse los expedientes administrativos al procedimiento – competencia del Secretario Judicial, de acuerdo con el artículo 454 de la LOPJ, que le atribuye la función de responsabilidad de documentación, la formación de los autos y expedientes y la gestión de los aspectos técnicos procesales asegurando en todo caso la coordinación con los órganos de gobierno del Poder Judicial-, sobre la que existe un régimen legal aplicable e incluso decisiones del propio CGPJ con vocación de obligar a su aplicación a todos los órganos jurisdiccionales, y consecuentemente, el objeto del acuerdo del Pleno está plenamente sometido al ámbito de las competencias propias del CGPJ en su condición de superior jerárquico de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales.

La sólida argumentación de la referida Sentencia de 8 de mayo viene a sentar, ojalá definitivamente, la naturaleza de estos acuerdos plenarios no jurisdiccionales. Y lo hace partiendo de la propia doctrina de la Sala, que en 2009 señaló que «que el resultado de tales reuniones, aunque resulte documentado, no es susceptible, ni de impugnación jurisdiccional, pues no es un acto judicial, ni tampoco administrativa, pues no es un acto administrativo, al no producir efecto jurídico alguno». En otras palabras, niega que todo lo que no es «jurisdiccional» sea forzosamente «gubernativo, como si ambos términos acotaran omnicomprensiva y excluyentemente toda la realidad.  Realmente, los acuerdos que adoptan los Magistrados reunidos en tales Plenos, aunque no son estrictamente jurisdiccionales, están más próximos a éstos que a los gubernativos, en la medida que a través de ellos se expresan criterios generales sobre la interpretación y la aplicación del Derecho sustantivo y procesal, que por su propia significación y funcionalidad tienen una vocación de proyección (que no fuerza vinculante) sobre los pleitos que resuelvan los Magistrados que han conformado ese Pleno. Desde esta perspectiva, resulta contrario a Derecho que cualquier persona o institución pueda fiscalizar estos acuerdos, ya que eso supondría una intromisión en el núcleo esencial de la función jurisdiccional que ex art. 117 CE sólo corresponde a los Jueces integrantes del Poder Judicial, quienes, como resalta el artículo 12.1 LOPJ, son independientes respecto de todos los órganos judiciales y de gobierno; y no puede hacerlo, desde luego, el CGPJ, porque si el mismo artículo 12 de la LOPJ prohíbe al CGPJ dictar instrucciones a los Jueces sobre la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico que lleven a cabo en el ejercicio de su función jurisdiccional, es claro, a fortiori, que menos aún podrá este Organismo anular o declarar ilegales los acuerdos adoptados ex art. 264 LOPJ sobre la interpretación y aplicación del Derecho concernido en los litigios que ante esos Jueces penden. Y es que la cuestión de si un expediente administrativo que ha de surtir efectos en el proceso debe aceptarlo o no la Sala tal como lo envíe la Administración, es un auténtico problema procesal para la Sala juzgadora y su naturaleza no cambia por el hecho de que sobre él debatan los Magistrados constituidos en Pleno, como el artículo 264 de la L.O.P.J. prevé, no para decidir procesos concretos, sino para unificar criterios y coordinar prácticas procesales y criterios referidos sin duda a la actividad jurisdiccional.

El Derecho, como la vida, no es afortunadamente un sistema binario. Hay grises. Y estos acuerdos son el mejor ejemplo de ello.

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