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Propuesta “Faster”: un procedimiento común en Europa para las retenciones en la fuente

No cabe duda de que la novedad tributaria más sobresaliente en el ámbito de la Unión Europea ha sido la reciente publicación de la Directiva (UE) 2022/2523, de 14 de diciembre, que supone la traslación a la esfera europea del Pilar Dos de la OCDE, dirigido a asegurar una tributación mínima global del 15% para los grupos empresariales que facturen al menos 750 millones de euros.  Pese a los numerosos interrogantes técnicos que plantea la norma, la trasposición en los ordenamientos internos deberá estar completada antes de que termine 2023.

Es tal la magnitud de este acontecimiento que su repercusión eclipsa a otros proyectos legislativos llamados a ver la luz durante el año que ahora comienza.  En particular, la agenda de la Comisión Europea para el primer semestre prevé importantes avances en relación con la iniciativa SAFE, que mereció atención específica en este blog, y con la que hoy nos ocupa: el establecimiento de un nuevo sistema para la evitación de la doble imposición y la prevención de abusos fiscales en el área de los impuestos retenidos en la fuente (propuesta FASTER).

El Plan de Acción Fiscal de la Comisión Europea para un sistema tributario justo y sencillo en apoyo de la estrategia de recuperación, de 15 de julio de 2020, ya anunciaba el compromiso de alcanzar un sistema común y estandarizado a nivel europeo para los withholding taxes.  Puesto que en los Estados miembros los pagos (intereses o dividendos) asociados a inversiones en valores están sujetos a tributación en la fuente a un tipo superior al que resulta de la aplicación de los convenios de doble imposición (CDI), el inversor se ve obligado a presentar posteriormente una solicitud de devolución del exceso en el país de origen de la renta.

El panorama normativo en los Estados miembros es muy variopinto: la retención se exige en la mayoría de los países, pero no en todos; los tipos de retención oscilan entre el 7% y el 30%, y los procedimientos para la devolución de los excesos de retención varían ostensiblemente de unos a otros.  Esta complejidad, unida a la escasa digitalización de los procedimientos, desemboca en trámites exageradamente lentos y costosos tanto para las administraciones tributarias como para los inversores, que cuando son personas físicas o pequeñas entidades a menudo terminan renunciando a reclamar la devolución tributaria a la que tienen derecho, asumiendo así una situación indeseable de doble imposición que desincentiva la inversión transfronteriza dentro de la Unión Europea.

Sin embargo, la principal razón de la inquietud de las instituciones comunitarias no es esa ineficiencia (que en último término favorece a las arcas de los Estados miembros en perjuicio de los contribuyentes), sino los resquicios del sistema por los que se abren paso sofisticadas redes de fraude.  Una investigación independiente reveló en 2018 la existencia de una trama que, en relación con cobros de dividendos sujetos a retención en Alemania y otros países, llevaba años consiguiendo multiplicar el número de certificados obtenidos respecto de una misma retención.

Al hilo de esas informaciones, la autoridad supervisora de la Unión Europea en materia de valores y mercados financieros, ESMA (European Securities and Market Authority), emitió un informe el 23 de septiembre de 2020 que describe los sistemas nacionales de retenciones, sus vulnerabilidades y las prácticas abusivas identificadas, que en estimaciones del Parlamento Europeo han supuesto para las haciendas de los Estados miembros una merma de 140.000 millones de euros entre 2000 y 2020 y cuya operativa obedece generalmente a alguno de los esquemas siguientes:

  • Operaciones Cum/Cum (lavado de dividendo).  En una fecha muy próxima al pago del dividendo, un inversor residente en un estado con tributación alta sobre los dividendos, transmite a corto plazo (o presta) sus acciones a un adquirente (o prestatario) residente en un país con menor tributación.  Una vez percibido el dividendo, este último sujeto devuelve al inversor los títulos y se queda con una compensación.
  • Operaciones Cum/Ex.  El modus operandi es equivalente al anterior, pero el objetivo de los participantes no es sacar provecho de la diferencia de tipos impositivos, sino la obtención de certificados de retención a favor de varias personas, pese a que solo una de ellas es la perceptora efectiva del dividendo y la que tiene derecho a la devolución.  Esta operativa es posible en países en los que el certificado de retenciones no incluye información exacta que permita la trazabilidad con el dividendo distribuido, de manera que en la práctica pueden concurrir varios certificados y varias devoluciones con respecto a un único pago del dividendo.

La iniciativa FASTER no es la primera que aborda la problemática de las solicitudes de devolución de retenciones soportadas en el extranjero.  En 2017 la Comisión Europea publicó el Código de Conducta sobre Retenciones Fiscales, que perseguía la adopción, por parte de los Estados miembros, de compromisos no vinculantes de mejora de la eficacia de los procedimientos de devolución.  En el ámbito de la OCDE, en 2013 había aprobado el TRACE (Treaty Relief and Compliance Enhancement), un conjunto de acuerdos a disposición de los Estados para la introducción de un sistema de intermediarios autorizados a través del cual estos agentes pueden reclamar exenciones o reducciones en la retención aplicable a los inversores.  Los dos proyectos han tenido un impacto limitado debido al carácter no vinculante de sus recomendaciones.

La propuesta de directiva relativa a FASTER, prevista para el próximo mes de junio, podría contener medidas como las que se exponen a continuación:

  • Mejora de la eficacia de los procedimientos de reembolso, con medidas como la creación de un portal web único para la gestión de todas solicitudes de devolución cualquiera que sea el Estado miembro donde se soportó la retención; la utilización de formularios estandarizados y disponibles en un idioma único; la solicitud electrónica de certificados de residencia junto con un sistema de verificación digital, e incluso la imposición de intereses de demora si hay retrasos en el pago de la devolución.
  • Puesta en marcha de un sistema que limite la retención en la fuente al porcentaje previsto en el CDI aplicable a cada perceptor, de manera que el procedimiento de devolución posterior sea innecesario.  Esta vía pasa por que los intermediarios financieros proporcionen a los retenedores la información oportuna sobre cada inversor que permita aplicar a cada uno el tipo de retención procedente.
  • Refuerzo del marco de cooperación administrativa en la comprobación del derecho a reclamar los beneficios previstos en los CDI.  Se establecerían obligaciones automáticas de información acerca del beneficiario efectivo de la renta.

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