Cada vez con más frecuencia se presenta el supuesto en que el Estado tiene deudas tributarias (o de Derecho público) contra otros entes públicos que, a su vez, también son acreedores de aquél, suscitándose la duda de si el Estado puede iniciar directamente la vía de apremio o debe antes proceder a la compensación de oficio.
Es frecuente que diversos entes públicos posean deudas tributarias (y en general de Derecho público) con el Estado y éste, a su vez, también sea deudor de aquellos, suscitándose la duda de si, una vez expirado el periodo de ingreso voluntario, puede directamente iniciar la vía de apremio contra ellos o, por el contrario, debe proceder a la compensación de oficio.
Ante todo es necesario dejar claro que el Estado puede exigir sus créditos de Derecho público a través del procedimiento de apremio también contra deudores que sean entes públicos, incluso aunque sean Administraciones Territoriales, como las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos. Y puede exigirlos hasta agotar la vía ejecutiva con todas sus consecuencias, llegando a embargar sus bienes y derechos, con excepción de aquellos que sean demaniales o patrimoniales afectos materialmente a un servicio público, tal y como precisó el Tribunal Constitucional en más de una ocasión (cfr. SSTC 166/1998, de 15 de julio y 211/1998, de 27 de octubre). De lo contrario, nunca podría el acreedor hacer valer su derecho contra el ente público, ni tan siquiera cuando tuviera una resolución judicial a su favor, lo cual contravendría el mismo principio de tutela judicial efectiva. Como la Administración goza de la tutela ejecutiva para recaudar sus créditos, siendo la providencia de apremio título ejecutivo similar a la resolución dictada por el juez, este mismo planteamiento rige cuando un ente público exige su crédito a otro ente público en vía ejecutiva.
No hay, por tanto, obstáculo alguno para iniciar la vía de apremio contra entes públicos ni, en su caso, para embargar aquellos bienes y derechos patrimoniales no afectos a una función pública. Pero el problema que ahora emerge se refiere a si antes de impulsar ese procedimiento es necesario efectuar de oficio la compensación por otro posible crédito que aquel tuviera contra éste.
Del art. 73, 2 de la LGT se deduce que antes de agotar la vía ejecutiva, el Estado debe intentar la compensación. Este precepto ordena que "serán compensables de oficio, una vez transcurrido el plazo de ingreso en periodo voluntario, las deudas tributarias vencidas, líquidas y exigibles que las CC.AA., entidades locales y demás entidades de Derecho público tengan con el Estado." Por tanto, cuando concurran los requisitos de liquidez, vencimiento y exigibilidad en la deuda tributaria que los otros entes tengan con el Estado, éste debe esperar a que finalice el periodo de ingreso voluntario y, ya iniciada la vía ejecutiva, proceder a la compensación. Es decir, tras expirar el periodo de ingreso voluntario, el ente acreedor debe compensar antes de iniciar la vía de apremio, que sólo procedería por el exceso que no hubiera podido compensarse. El carácter imperativo de este modo de actuar también queda claramente reflejado en la dicción literal del art. 57,1 del Reglamento General de Recaudación (RGR), que utiliza la inequívoca expresión "serán compensables de oficio, una vez transcurrido el plazo de ingreso en periodo de voluntario."
Esta solución normativa es bastante razonable, porque antes de iniciar la vía ejecutiva, que siempre es más costosa, larga e incierta, es preferible extinguir las deudas de forma más ágil, sencilla y de modo más acorde con el principio de economía procesal.
Además, el principio de buena fe exige también este modo de proceder. En efecto, no demuestra buena fe sino una conducta desleal quien reclama un crédito a quien también es su acreedor, manifestando con ello una actitud que no puede ser amparada por el Derecho. Por tanto, antes de dirigirse con todo el arsenal de privilegios jurídicos contra el deudor que tiene a su vez un crédito contra el actor, parece más equitativo exigir que opere la compensación. El principio de buena fe sirve de fundamento a la compensación tanto en el ámbito iusprivatista como en el iuspublicista. Y si en el ámbito privado esta figura extintiva se puede articular mediante excepción procesal, lógico es que en el ámbito público, donde se persigue un interés general, se imponga a la Administración actuarla de oficio.
La solución que defiendo no colisiona con lo dispuesto en el art. 70,4 del RGR; es más, este precepto no sólo no contradice esta interpretación, sino que en cierto modo la refuerza. Este artículo establece lo siguiente: "En el caso de deudas a favor de la Hacienda pública estatal, que deban satisfacer las Comunidades Autónomas, entidades locales, organismos autónomos y otras entidades de Derecho público, y sin perjuicio de la posibilidad de proceder al embargo de sus bienes, en los supuestos no excluidos por disposición legal, podrá acudirse, asimismo, a los procedimientos de compensación de oficio y deducción sobre transferencias."
Como se podrá observar, la referida norma deja claro que cabe utilizar la vía de apremio contra los entes públicos, llegando al embargo de sus bienes cuando así lo permita el ordenamiento jurídico, pero viene a señalar como vía más idónea para extinguir la deuda la compensación de oficio y la deducción sobre transferencias (que es una forma específica de compensación). Si hubiera querido dar prioridad a la vía de apremio, no utilizaría la expresión "sin perjuicio de la posibilidad de proceder al embargo de sus bienes…", ya que mediante ella no está manifestando un deseo de concederle especial protagonismo, sino simplemente se constata que la vía de apremio contra entes públicos no está vedada a la Administración y que, por tanto, constituye una posibilidad factible. Es cierto que cuando se refiere a la compensación y a la deducción sobre transferencias emplea el término "podrá", pero no se pretende con ello otorgar una facultad dispositiva a la Administración, como si pudiera optar por utilizarla o no, sino reconocer que legalmente le asiste esta posibilidad de actuación, que, según el art. 57 del RGR, debe utilizar con carácter prioritario. Y es que hay que integrar aquella expresión con la regulación que el art. 57 del mismo Reglamento hace de la compensación de oficio, que viene establecida en términos imperativos. Se alcanza así la solución apuntada, que será trasladable a otros entes públicos distintos del Estado en la medida en que les resulte aplicable la normativa analizada.
