La lucha contra el terrorismo en el marco del Derecho internacional se viene realizando tradicionalmente desde un triple frente: el convencional, el institucional y la represión judicial propiamente dicha.
En este espíritu la primera opción lógica del Protocolo adicional al Convenio para la supresión del terrorismo fue la de actualizar el listado de actos considerados como terroristas y excluidos de la consideración del delito político. Además en el Protocolo adicional, al igual que se hace en el Convenio, se penaliza tanto la autoría como la participación, ya sea en grado de consumación o de tentativa siempre que ésta sea punible penalmente, pero se añade, además, "la organización de la perpetración o la dirección de terceros para cometer o intentar cometer tales actos", una nueva forma de participación, la dirección u organización, aplicable tanto a las ofensas excluidas automáticamente del posible delito político, como a aquellas que pudieran ser excluidas por los Estados, estableciéndose la misma obligación que en el Convenio de incluir estas nuevas ofensas en todo tratado futuro de extradición acordado entre partes contratantes al Protocolo. Pero yendo un paso más lejos que el Convenio al que modifica, el Protocolo se instituye a sí mismo como base legal suficiente para llevar a cabo la extradición en caso de no existir tratado de extradición en vigor entre las partes afectadas, lo cual, teniendo en cuenta que este mecanismo es el único en este momento a aplicar a la lucha contra un terrorismo internacionalizado, supone un refuerzo vital. Esta cláusula se repetirá en convenios posteriores.
No obstante, conforme a los principios de la organización, cuando el mecanismo de persecución se refuerza, las garantías también. Por eso, el artículo 4 del Protocolo añade, a las garantías que continúan en vigor y que ha introducido el Convenio de 1977, la imposibilidad de llevar a cabo la extradición si existe riesgo de tortura para la persona objeto de entrega en el país requirente, o si puede ser condenada a la pena de muerte o a cadena perpetua sin posibilidad de libertad condicional.
Con ser este Protocolo un avance muy importante en la lucha contra el terrorismo internacional, sin duda el instrumento más importante en el momento presente para la lucha contra el terrorismo en el seno del Consejo de Europa es el Convenio para la Prevención del Terrorismo, adoptado coetáneamente al Convenio sobre blanqueo financiación del terrorismo en Varsovia, en mayo de 2005 por su carácter altamente innovador, su contenido específico, su protagonismo en dicha lucha, y las garantías que en materia de protección de derechos humanos lleva aparejadas.
Las discusiones habidas acerca de los mecanismos jurídicos de respuesta ante la nueva oleada de ataques terroristas consideraron la posible redacción de un convenio marco sobre terrorismo, a la luz, sobre todo de la paralización de la negociación en el seno de las Naciones Unidas del llamado Proyecto de Convenio General sobre Terrorismo, paralización que perdura hasta hoy. La discusión acerca de esta posibilidad fue el elemento que propició finalmente la redacción de este nuevo Convenio, piedra angular de todo el sistema europeo de lucha contra el terrorismo en la actualidad y uno de los convenios más importantes sin duda en los últimos años.
Las claves que permiten distinguir este Convenio de los demás y considerarlo innovador en la lucha convencional contra el terrorismo internacional son muchas y diversas, siendo sin duda la más llamativa la inclusión de tres nuevos delitos de terrorismo si de prevención se trata. Así, a las conductas tipificadas como actos terroristas en los diversos convenios internacionales en la materia, tanto universales como regionales, todas ellas de carácter reactivo, el Convenio ha venido a añadir otras de carácter preventivo: la apología o incitación, el reclutamiento y el entrenamiento. Atendiendo, pues, a la naturaleza de estas tres nuevas figuras, una de las características diferenciadoras de este Convenio es sin duda el hecho de tratarse de una verdadera Convención para la prevención del terrorismo, centrada en los actos previos o preparatorios sin por ello descartar todos aquellos tradicionalmente incluidos, en este caso mediante la fórmula del reenvío a la enumeración realizada en otros tratados internacionales como actos terroristas, recogidos en su artículo 1. El Convenio europeo para la Prevención del terrorismo supone, pues, un avance indiscutible de calidad en este sentido.
Pero si el acento se pone en los medios de cooperación establecidos, el balance sigue siendo muy favorable para este Convenio, del que, como poco, cabe subrayar su contundencia, que queda patente al menos en dos órdenes de materias. En primer lugar, las garantías aparejadas en lo que hace a la protección de los derechos humanos. Y en segundo lugar el tratamiento de las cuestiones de la jurisdicción de la la extradición, con arreglo a los criterios más generosos posibles.
Desde los primeros debates habidos en el seno del Consejo de Europa y sus órganos especializados en la materia, el primer elemento definitivo de un posible texto, jurídicamente vinculante o no, fue siempre la garantía del respeto de los derechos y libertades fundamentales. Este sello definitivo, sin duda marca de toda la obra jurídica del Consejo de Europa, se ha hecho patente, más allá de declaraciones preambulares, en diversas partes dispositivas del Convenio. De una parte, el Convenio recoge una cláusula general del garantía, contemplada en su artículo 12, referida expresamente a los nuevos actos terroristas incluidos en el Convenio, en virtud de la cual la tipificación de las mismas por el derecho interno de cada Estado parte, la incorporación y a aplicación de dichos tipos penales se llevarán a cabo con absoluto respeto a los derechos y libertades fundamentales, en especial, y por la naturaleza previa de los actos y su conexión con la libertad de pensamiento en sentido amplio y sus vías de expresión, del derecho a la libertad de expresión, de asociación y de creencia religiosa tal y como estos tres derechos se configuran en el CEDH y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). De otro lado, su texto incluye igualmente una obligación negativa o de abstención, en la medida en que el segundo apartado del artículo 12 exige a los Estados partes en el Convenio que la aplicación de la criminalización o tipificación de los actos previstos en los artículos 5 a 7 -apología o incitación, reclutamiento y adiestramiento- esté sujeta al principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta la legitimidad de los objetivos perseguidos y su necesidad en una sociedad democrática. Asimismo, la tipificación o criminalización de tres nuevas figuras no puede ser aplicada con arbitrariedad o de manera discriminatoria o racista.
Pero además, una cláusula anti-discriminación impide que, como consecuencia de la cooperación reforzada establecida sobre la base de estos nuevos delitos de terrorismo, una persona pueda ser sujeto de extradición o de una cooperación jurídica más estrecha con fines racistas o discriminatorios en sentido amplio.
Todas estos rasgos hacen de ésta un Convenio único, en la medida en que busca un adecuado equilibrio entre la lucha contra el terrorismo y las garantías de la protección debida de los derechos humanos, destacando la importancia de la combinación de elementos objetivos y subjetivos que se ha conseguido en la regulación que ésta hace de conductas tan difíciles de perseguir con las debidas garantías como la apología o la incitación al terrorismo internacional. De otra parte este Convenio de Prevención del Consejo de Europa va mas allá de la obligación impuesta a los Estados en virtud de la Resolución 1624 (2005) del Consejo de Seguridad, en la medida en que el artículo 5 del Convenio pide a los Estados parte adoptar medidas contra la incitación directa o indirecta al terrorismo, y su artículo 3 demanda de éstos el establecimiento de políticas nacionales de prevención del terrorismo.
El Convenio acaba de celebrar en Madrid la primera Consulta de las Partes, conforme a lo establecido en su artículo 30, habiéndose ratificado el papel esencial y la continuidad en el futuro del órgano técnico de seguimiento del mismo, el CODEXTER.
