(A propósito de la STS 926/2022, de 8 de marzo de 2022. Sala de lo contencioso)
1. Planteamiento
Los funcionarios de prisiones en el desempeño de las funciones que son propias de su cargo, pueden sufrir daños y perjuicios, que no tienen el deber jurídico de soportar, por lo que deben reclamar el correspondiente resarcimiento económico a la Administración penitenciaria de la que dependen. La reclamación de aquellos daños que exceden las retribuciones que incluyen un complemento específico por razón de la peligrosidad y penosidad del lugar de trabajo (arts. 22 y siguientes EBEP), admite dos posibles vías.
a) El denominado principio de indemnidad, que se basa en el sistema de indemnizaciones por razón de servicio (arts. 14.d) y 28 EBEP), que es la vía específica de protección de estos funcionarios.
b) El sistema de responsabilidad patrimonial (32 y siguientes de la Ley 40/2015), que es una vía alternativa de protección de la anterior.
Prioritariamente, opera el sistema específico del principio de indemnidad por estar sometidos los funcionarios de prisiones a la legislación general del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre. Operará el sistema alternativo de responsabilidad patrimonial, de acuerdo con su interpretación mayoritaria y reiterada por los Tribunales, si el régimen específico de protección no permite la reparación del daño del funcionario. Ambos sistemas son excluyentes entre ellos, de tal forma que, si entra en funcionamiento uno, no puede hacerlo el otro, dado que se trata de compensar al funcionario de un perjuicio, no de que éste obtenga un beneficio por el daño sufrido, lo que ocurriría si entraran en funcionamiento conjuntamente.
Podríamos añadir una tercera vía de protección excepcional para los funcionarios de prisiones, que es la responsabilidad civil subsidiaria del artículo 120.3 del Código Penal, cuando el recluso criminalmente responsable del daño causado a estos funcionarios sea declarado insolvente, en los términos reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo
2. Concepto y contenido del denominado principio de indemnidad
Se conoce como principio de “indemnidad” a los distintos mecanismos de protección del funcionario público que tienen como finalidad compensarle económicamente de cualquier perjuicio que pueda sufrir en el desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo que desempeña. Todo ello, para que no tenga que soportar en su propio patrimonio un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial que le une con la Administración, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (art 14 d) del EBEP).
Este principio de “indemnidad”, que supone que quien sirve a la cosa pública tiene derecho a no verse perjudicado en su labor, viene fundado en la regla del derogado artículo 63.1 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 315/1964 de 15 de febrero), al proclamar que “el Estado dispensará a los funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos”. Una de las vías para el desarrollo de ese principio general fue la autorizada por el artículo 23.4 de la Ley 30/1984 de 6 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, norma que regula ahora esta cuestión en su artículo 28, que se pronuncia en los mismos términos a como lo hacía el derogado artículo 23.4 de la citada Ley 30/1984 de 6 de agosto “Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”.
Los requisitos necesarios para que surja la obligación de la Administración de indemnizar los daños originados a los funcionarios por razón del servicio son los propios del concepto «acto de servicio o con ocasión del mismo». Este concepto comprende los siguientes elementos:
1. La existencia de una relación de servicio previa entre el damnificado y la Administración, esto es, que la víctima del daño sea funcionario.
2. La producción del daño en el ejercicio concreto de las funciones propias del puesto de trabajo desempeñado, o como consecuencia directa de las mismas. En este sentido, el daño deberá producirse durante el tiempo o en el lugar del servicio y en el ejercicio de las funciones propias del cargo.
3. Un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
4. La acreditación de la existencia del nexo causal entre el servicio desempeñado por el funcionario y el daño resarcible. Esta relación de causalidad u ocasionalidad puede ser directa o indirecta –en acto de servicio o con ocasión del mismo– pero siempre debe acreditarse su concurrencia para que surja la obligación de indemnizar de la Administración.
El desarrollo reglamentario de estas indemnizaciones por razón del servicio, que siguen previstas en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, atienden de modo especial al aspecto retributivo de la función pública, de manera que únicamente se prevé que den origen a las mismas, los supuestos recogidos taxativamente en el expresado Real Decreto, siendo en concreto: las comisiones de servicio; los desplazamientos dentro del término municipal; los traslados de residencia; las asistencias a sesiones de Consejos u órganos similares y, por último, la participación en Tribunales de oposiciones y concursos encargados de la selección de personal.
Las indemnizaciones correspondientes por estas circunstancias son: las dietas, los gastos de viaje y la residencia eventual. Esta protección se ve complementada con las prestaciones que proporciona a los funcionarios públicos el mecanismo de la Seguridad Social, que cubre los daños y perjuicios personales que puedan sufrir dichos funcionarios en su salud e integridad física en el desempeño de sus funciones, .a través de las “prestaciones” que les proporciona la acción protectora del régimen especial del Mutualismo administrativo, que gestiona la entidad de la MUFACE y de las “pensiones extraordinarias” en caso de invalidez en acto de servicio, reconocidas en la legislación de Clases Pasivas del Estado (atención sanitaria, prestaciones médicas y económicas es casos de baja laboral)..
3. El alcance del denominado principio de indemnidad en la función pública penitenciaria
Es en este marco normativo de las indemnizaciones por razón de servicio (arts. 14.d) y 28 EBEP), complementado por las prestaciones de la seguridad Social, sobre el que los funcionarios de prisiones deben formular las reclamaciones indemnizatorias de los daños y perjuicios que sufran en su actividad profesional, siendo evidente, que este mecanismo de protección no cubre todas las contingencias, que el funcionario de prisiones pueda tener en su actividad profesional, cuando se enfrenta, con frecuencia, a situaciones potencialmente violentas de los reclusos con consecuencias lesivas
Y es que hay multitud de ocasiones en las que la aplicación de ese régimen de protección específico del EBEP se muestra insuficiente para el logro del resarcimiento integral del daño o perjuicio que sufre el funcionario de prisiones, por lo que es necesario acudir a la vía resarcitoria, de la “responsabilidad patrimonial”, puesto que las “indemnizaciones por el servicio” y las prestaciones de la seguridad social concedidas al amparo del régimen específico de cobertura de riesgos no logran la compensación integral del daño sufrido y, la Administración penitenciaria no puede exonerarse de su obligación de reparar el efecto lesivo cuya causación le sea imputable a través de un mecanismo de protección –la responsabilidad patrimonial– que se funda en una norma general, como es la Ley de Régimen jurídico del sector público 40/2015, de 1 de octubre.
4. Conclusión
A modo de conclusión, podemos afirmar que si la Administración penitenciaria debe acudir con relativa frecuencia, ante la reclamación económica de los daños y perjuicios sufridos por sus funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional, a la vía alternativa de la responsabilidad patrimonial del artículo 32 y siguientes de la Ley 40/2015 y, en algunos casos, a la vía de la responsabilidad civil subsidiaria del artículo 120.3 del Código Penal, es porque la actividad profesional de sus empleados públicos se regula por una legislación general, como es la del Estatuto Básico del Empleado Público, no teniendo los funcionarios penitenciarios una legislación específica, como sí la tienen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, lo que les permite ser resarcidos de los daños y perjuicios que sufren en el ejercicio de su actividad profesional por la vía específica de la indemnidad, sin necesidad de acudir a otras vías indemnizatorias alternativas.
Esta protección específica por la vía de la indemnidad para los funcionarios de prisiones exigiría de un Estatuto funcionarial propio, que les atribuyera a estos funcionarios la condición de agentes de la autoridad, lo que está en proyecto en la actual legislatura.
