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09/08/2022. 12:21:45

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Instrucciones de la Administración Penitenciaria: una historia de extralimitaciones

Jurista de Instituciones Penitenciarias

La actividad penitenciaria y con ella, la propia vida del interior de las prisiones, está lejos del oscurantismo de otras épocas. Hoy en día, los internos cuentan con múltiples mecanismos de queja a través de los que canalizar su oposición a aquellas resoluciones administrativas que consideran desfavorables a sus intereses o poco respetuosas con sus derechos.

Un pasillo y a un lado las celdas

Así, los arts.53 y 54 RP regulan la tramitación administrativa de estas protestas y la Disposición Adicional 5ª LOPJ la fase judicial de las mismas previa a su resolución por el Juez de Vigilancia Penitenciaria (JVP) o el órgano que corresponda en caso de interposición de recurso. Mecanismos de tutela a los que se suma la posibilidad de acudir al Defensor del Pueblo y otros organismos de protección que el interno considere. Sin embargo, la enorme evolución protagonizada por la Administración Penitenciaria en este y otros sentidos queda empañada por el uso que aún hoy se sigue haciendo de las Instrucciones penitenciarias. Las mismas, en lugar de limitarse a desarrollar la LOGP y el RP en aquello que estos no alcanzan, suelen utilizarse para imponer las orientaciones políticas del momento bordeando el necesario respeto al principio de legalidad. Veamos los ejemplos más destacados.  

En primer lugar, al hilo de la D.T. Única de la LO 7/2003 -"Lo dispuesto, conforme a esta ley, en los artículos 90 y 93.2 del CP, respecto a las circunstancias para acceder a la concesión de la libertad condicional, y en el artículo 72.5 y 6 de la LOGP respecto a la clasificación o progresión al tercer grado de tratamiento            penitenciario, será aplicable a las decisiones que se adopten sobre dichas materias desde su entrada en vigor, con independencia del momento de comisión de los hechos delictivos o de la fecha de la resolución en virtud de la cual se esté cumpliendo la pena"- la Instrucción 2/2004 entendió que la previsión anterior incluía indirectamente la aplicación retroactiva del art.36 CP sobre el periodo de seguridad. En relación con ello, fueron múltiples los autos de Audiencias Provinciales que se posicionaron en contra de esta previsión al considerar que la interpretación extensiva que hacía atentaba contra del principio de irretroactividad de las normas penales desfavorables. Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2006 resolvió recurso para la unificación de la doctrina en dicho sentido.

A pesar de lo anterior, sorprendentemente y contra toda lógica jurídica, la Instrucción 4/2015 vuelve a establecer en su D.T. 1ª el carácter retroactivo de la nueva libertad condicional regulada en LO 1/2015. Con ello, la Instrucción va más allá de lo que el propio CP prevé y justamente para la libertad condicional, es decir, la parte de la reforma penal que más desfavorable puede resultar a los internos. Ello de nuevo, en contra del principio de irretroactividad de las sanciones desfavorables y de la lógica de la jerarquía normativa, pero también en contra del sentido de la Sentencia del TS de 12 de junio de 2006, cuyos fundamentos son del todo trasladables al supuesto que ahora se analiza. Si ya entonces el TS no aceptó que pudiera aplicarse retroactivamente el art.36 CP por una mención indirecta del mismo en la D.T Única de la LO 7/2003, mucho más ahora que el CP ni siquiera se establecen previsiones específicas respecto de la retroactividad de la nueva libertad condicional cuyo régimen, en defecto de esa norma específica, habrá de aplicarse desde el día de entrada en vigor de la norma y para hechos delictivos cometidos desde entonces.

Pero al margen de estas claras confrontaciones normativas, otras Instrucciones protagonizan irregularidades más sutiles y no por ello menos relevantes. En primer lugar, la Instrucción 12/2011, que continúa regulando el régimen FIES bajo habilitación reglamentaria -art.6.4 RP reformado por RD 419/2011- cuando el TS en Sentencia de 10 de marzo de 2009 exige claramente habilitación legal para ello.

Por último, merece especial mención la Instrucción 1/2012 sobre Permisos y Salidas Programadas que aconseja la concesión de las salidas programadas únicamente respecto de aquellos internos que ya hayan disfrutado de permisos ordinarios anteriormente. Es decir, introduce de manera indirecta un requisito adicional al margen de la LOGP y el RP para el disfrute de dichas salidas. Se trata de un posicionamiento político que trata de amparar cualquier mal uso de una de estas salidas concedidas por la Administración en la concesión previa de un permiso por el JVP. Miedo administrativo y miedo político a la crítica pública que no hace más que desvirtuar lo que normas de rango superior han establecido y con ello las posibilidades que el sistema ofrece -se entiende que la lógica del sistema es la contraria a la de la instrucción, las salidas programadas suponen salidas puntuales con mayores controles institucionales que los propios de un permiso y que permiten probar si el interno efectivamente era merecedor de estos-. Pero miedo que se está imponiendo, bien porque las Juntas de Tratamiento acatan la Instrucción sin ir al propio sentido de la norma, bien porque al ser salidas que suelen durar un día, su realización depende de la autorización o no del Centro Directivo, en definitiva, de quien ha redactado la citada Instrucción. Lo anterior adquiere tintes preocupantes desde el punto de vista de las garantías jurídicas si tenemos en cuenta que se discute internamente si las salidas programadas son o no recurribles ante la Autoridad Judicial. De hecho, el documento administrativo en que se materializan sólo hace referencia a los internos a los que se les autoriza la salida y no contiene pie de notificación ni de recurso para aquellos excluidos. A su vez, el recurrirlas no suele servir de mucho dado que la premura con que estas salidas se preparan y autorizan, por su propia dinámica, hace que en el momento en que llega al centro la resolución judicial, la salida ya ha sido realizada. Aspectos estos de importante calado jurídico que debieran abordarse con mayor profundidad por la norma.

Sea como sea, al margen los ejemplos aportados, consideramos que la Administración Penitenciaria se equivoca con este proceder. Primero, porque contribuye a generar dudas infundadas sobre la situación de los servicios que presta y la magnífica evolución que de la que han sido protagonistas en los últimos veinte años. Segundo, porque una técnica jurídica tan impropia e imprecisa lesiona efectivamente las garantías jurídicas de los internos en centros penitenciarios, convirtiéndolos en parte, en ciudadanos de segunda.

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