El pasado 14 de marzo de 2020, el Estado aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declarando el estado de alarma durante quince días (a fecha de este documento prorrogados hasta el 25 de abril) en todo el territorio nacional, como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del coronavirus, o también conocido como COVID 19, generando con ello una situación excepcional nunca vista en la historia más reciente de España, ni siquiera con ocasión del último estado de alarma causado, no hace tanto, por la crisis de los controladores aéreos, y con medidas tan extremas como el confinamiento general de las personas en sus domicilios particulares, y el colapso del sistema sanitario.
Por tanto la primera clave a dilucidar desde una perspectiva jurídica es si esta situación excepcional (la del estado de alarma decretado por la pandemia) era previsible, o evitable según el estado de los conocimientos de la ciencia, o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos (art. 34 L 40/2015 de 1 de octubre). Y es que una demanda basada en una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, se incardinará necesariamente (entre otros posibles) en el artículo 32 y concurrentes de la Ley 40/15, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, que al efecto dispone que: " 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.” Este conjunto normativo, en sintonía con el art. 106.2 de nuestra Constitución Española configura un sistema de responsabilidad patrimonial: i) unitario, ya que rige para todas las Administraciones; ii) general, pues abarca toda la actividad -por acción u omisión- derivada del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si éstos incumben a los poderes públicos, como si son los particulares los que llevan a cabo actividades públicas que el ordenamiento jurídico considera de interés general; iii) de responsabilidad directa, toda vez que la Administración responde directamente, sin perjuicio de una eventual y posterior acción de regreso contra quienes hubieran incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave; iv) objetiva, pues prescinde de la idea de culpa, por lo que, además de erigirse la causalidad en pilar esencial del sistema, es preciso que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y v) que tiende a la reparación integral.
La siguiente clave será acreditar el fundamento de la imputación del daño, precisando si en este caso la Administración responsable (todo apunta al Estado en su papel de mando único según el RD que declara la alarma) ha funcionado de una forma normal o anormal y, en este último caso, en qué ha consistido esa anomalía, teniendo en cuenta que la prueba de la concurrencia de todos estos requisitos corresponderá al que reclama, pues conforme a doctrina jurisprudencial pacífica, la presunción de legalidad del acto administrativo -artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre- desplaza sobre el administrado la carga de accionar para evitar que se produzca la figura del acto consentido. No obstante aquí podremos recordar la Sentencia del Supremo de 5 de junio de 1997 que precisó que: " puede, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable ".
La tercera cuestión vendrá referida a la causalidad, pudiendo distinguirse entre la causalidad física, y la causalidad jurídica. La primera puede venir dada, no sólo por los daños físicos (o inclusive mortales) acaecidos entre la población en general y entre el personal sanitario en particular por una deficiente, negligente, o simplemente tardía actuación del Estado en la previsión y gestión de la pandemia, sino también por los daños económicos causados directamente a determinados sectores de la población por la declaración del estado de alarma, pues téngase en cuenta que la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de julio sobre el Estado de Excepción permite al Estado adoptar medidas (art.11) que son, o pueden ser lesivas para el patrimonio de algunos ciudadanos (piénsese en hoteles reconvertidos en hospitales, empresas del sector sanitario y alimenticio que deben proveer al propio Estado en lugar de a sus clientes consumidores, industrias que se readaptan para fabricar mascarillas u otros materiales indispensables para atajar la pandemia, etc.), lo que no tiene por qué impedir la reclamación de los daños y perjuicios causados, ya que: “Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.” (art. 3.2 LO 4/1981)
En este punto, la Administración podría pretender alegar como eximente que la pandemia ha sido causada por fuerza mayor, ¿pero ha concurrido realmente la misma en el caso del COVID 19? Pues bien, esta parte será ciertamente interesante y clave tra el levantamiento del estado de alarma, habiendo trascendido ya la existencia de informes de Prevención de Riesgos Laborales que ya en el mes de enero alertaban sobre la expansión del virus, proponiendo la adopción de medidas preventivas para los funcionarios públicos, y de los que podría colegirse que la situación actual no era imprevisible, ni tampoco inevitable.
En cuanto a la causalidad jurídica, ésta nos remite a la existencia de imputación a la Administración, por acción u omisión, de esa deficiente, negligente, o tardía gestión de la pandemia, y aquí la responsabilidad del Estado parece más clara tanto por el RD 463/2020, como por la LO 4/81, como por la Ley General Sanitaria (L 4/1986) y la Ley General de Salud Pública (L 33/2011) que prescriben toda una serie de acciones que parece que durante la gestión de la pandemia han fracasado.
La clave final es la atinente a la indemnización.El art. 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre impone que el daño sea efectivo, y que además tenga que precisarse el monto reclamado, lo cual podrá hacerse “por cualquier medio de prueba admisible en Derecho" (art. 77 L 39/2015), con lo que las formas de acreditar los extremos necesarios son múltiples, y no están predeterminadas, por lo que cualquier medio de prueba será válido. En este punto es obvio destacar que será de capital importancia la pericia, y aunar junto a nuestra demanda la experiencia de los peritos y expertos en valoraciones de daños.
Por último, surge la pregunta de si tras el estado de alarma nos encontraremos ante un escenario real y factible de responsabilidad patrimonial, y la respuesta parece provenir del propio Gobierno que ha declarado el estado de alarma, no pasando desapercibido que en la Disposición Adicional 19 del RDL 11/2020 de 31 de marzo aquél esté contemplando expresamente medidas de agilización procesal en el orden contencioso-administrativo para cuando finalice el indicado estado de alarma, pues no en vano y como nos recuerda el refranero “cuando el río suena es que agua lleva”.
