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Los usos del suelo para estaciones de servicio: sentencia 34/2017 del tribunal constitucional

Director Departamento Derecho Administrativo
EJASO ETL GLOBAL

La reciente sentencia 34/2017 del Tribunal Constitucional (BOE 7-4-2017) ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra las modificaciones introducidas por el Real Decreto-Ley 4/2013 (sustituido posteriormente por la Ley 11/2013), de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, en los arts. 43.2 de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos (LSH), y 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios. El recurso de inconstitucionalidad impugnaba los párrafos 5 y 6 del art. 43.2 LSH.

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El párrafo 5 prohíbe que los instrumentos de planificación territorial y urbanística regulen aspectos técnicos de las instalaciones dedicadas a la distribución al por menor de carburantes o exijan una tecnología concreta y, el párrafo 6, determina la compatibilidad de los usos del suelo ya previstos para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, con la actividad propia de las estaciones de servicio. Igualmente, se impugnaban los apartados 1, 3 y 4 del RDL 6/2000 que extienden la posibilidad de incorporar estaciones de servicio a los establecimientos que desarrollen determinadas actividades, que impiden la denegación basada en la ausencia de suelo cualificado específicamente para dicho uso y que determinan que la superficie ocupada por las instalaciones de suministro de carburantes no computa como superficie comercial.

La STC 34/2017 estima parcialmente el recurso únicamente en lo que atañe al art. 3.4 del RDL 6/2000, relativo a la exclusión de la superficie ocupada por la instalación de suministro para el cómputo de la superficie comercial del establecimiento en el que se integre, por considerarlo contrario al orden constitucional de competencias, puesto que  la norma estatal se interna en la regulación administrativa de la actividad que es una de las manifestaciones de la competencia autonómica en la materia de comercio interior. En la práctica, la anulación del apartado 4 del art. 3 del RDL 6/2000 incide en aquellos casos en los que la implantación de la estación de servicio suponga rebasar el límite a partir del cual un establecimiento comercial puede ser considerado gran superficie o gran establecimiento según la regulación autonómica que corresponda, debiendo someterse, en su caso, a una nueva autorización comercial, si la exención del cómputo no se contuviese en la normativa autonómica de aplicación.

En cuanto al resto de las cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad, la sentencia, siguiendo la doctrina de las previas SSTC 170/2012 y 233/2012,  las desestima considerando que las normas impugnadas son preceptos básicos dictados por el legislador estatal para las finalidades que tiene encomendadas por los apartados 13 y 25 del art. 149.1 CE (planificación y dirección de la actividad económica y establecimiento de las bases del régimen energético) y que, por tanto, no vulneran las competencias autonómicas.

Sobre la implantación de la actividad de suministro de combustible al por menor en zonas y establecimientos previstos por el planeamiento para otros usos, tienen especial relevancia los pronunciamientos del TC en relación con el párrafo sexto del art. 43.2 LSH y con los apartados 1 y 3 del art. 3 del  RDL 6/2000.

El Fundamento Jurídico 7.b) analiza conjuntamente el art. 3.1 del RDL 6/2000 y el párrafo sexto del art. 43.2 LSH declarando la conformidad competencial de ambos preceptos y descartando que la decisión estatal pretenda "hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas" ya que, antes al contrario, "la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística", por lo que "se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico". Resulta, pues, que una vez determinados el uso comercial o industrial por el planeamiento urbanístico, para lo cual operan las exclusivas competencias urbanísticas autonómicas y municipales sin condicionamiento alguno del legislador estatal, debe entenderse incluido, como compatible, el de suministro de combustible al por menor.

En coherencia con lo expuesto en el Fundamento Jurídico 7.b) de la sentencia, en el siguiente Fundamento 8.a) el TC declara que no es inconstitucional el art. 3.3 del RDL 6/2000 porque "no tendría sentido que el órgano municipal pudiera denegar la instalación de la estación de servicio basándose en la inexistencia de un uso del suelo específico para esa actividad, pues no es exigible esa condición dado que, cumpliendo la normativa aplicable, la implantación de esa instalación ya es posible por mandato de la norma en los términos del art. 3.1".

El TC viene a corroborar el criterio del legislador estatal implícito en las normas incorporadas por el RDL 4/2013 consistente en equiparar este uso al resto de los existentes para la elaboración, venta y suministro de diversidad de bienes y servicios (por ejemplo, alimentarios, textiles, productos de limpieza, venta de productos químicos, ferretería, talleres mecánicos, lavado de vehículos,  actividades industriales del sector primario, etc.) que no requieren un reconocimiento explícito, expreso y específico  en el planeamiento y que se autorizan bajo las calificaciones genéricas o globales de los usos "comercial" o "industrial".  Por esta vía,  ha venido a producirse una radical modificación de la singularidad urbanística que tradicionalmente se le asignó al uso de estación de servicio, como un uso diferenciado de los típicos "comercial", "terciario" o "industrial". La regulación introducida por el RDL 4/2013 ha homologado este uso con el resto de actividades comerciales e industriales que no son objeto de una distinción urbanística especial que venga motivada por las características de  los bienes que ofrezcan o por el tipo de servicios que presten, si bien, a diferencia del resto de usos posibles, el legislador estatal establece expresamente la compatibilidad e incorporación de este uso en todos los supuestos enumerados.

La sentencia 34/2017 deja, por tanto, resuelta la cuestión de la eventual inconstitucionalidad de las normas introducidas por el RDL 4/2013 y recogidas posteriormente en la vigente 11/2013, reconociendo su alcance limitador de las competencias autonómicas en materia de urbanismo, dado su condición de normas que operan correctamente la competencia exclusiva estatal en materia de ordenación y dirección general de la economía y de bases del sector energético.

No obstante, como la propia sentencia advierte, las competencias estatales no excluyen las autonómicas en cuanto a la determinación previa por el planeamiento de los usos del suelo, ni tampoco impiden que el órgano municipal que deba resolver sobre la concesión de licencias realice los actos de control sobre las instalaciones que sean de su competencia, de acuerdo con la normativa vigente. Es en este ámbito, dentro del  proceso de formulación y aplicación de la legislación y  del planeamiento urbanísticos, donde podrá darse una variada casuística vinculada, fundamentalmente, a las determinaciones que, sin impedir el uso como implícito o compatible con los usos comerciales o industriales, exijan motivadamente específicas condiciones para la actividad de suministro de combustible al por menor, como pueden ser las relativas a superficie o frente de parcela, accesos a viario público, etc., en términos análogos a las condiciones especiales que el planeamiento impone a otros usos comerciales o industriales y siempre que dichas condiciones no consistan en regular aspectos técnicos de las instalaciones o exijan una tecnología concreta.

En definitiva, la regulación introducida por el RDL 4/2013, convalidada por la Ley 11/2013 y considerada por el TC respetuosa con el reparto constitucional de competencias, ha supuesto un cambio radical en el tratamiento urbanístico de la actividad de estación de servicio, imponiendo el abandono de anteriores concepciones basadas en el principio de que este tipo de instalaciones sólo fuese posible en aquellos suelos en los que el planeamiento urbanístico así lo previese expresamente, encontrándose ahora implícita la posibilidad de este uso en todos los establecimientos y zonas enunciados en los arts. 43.2 LSH y 3.1 del RDL 6/2000, aunque el planeamiento urbanístico vigente lo prohíba o no lo prevea expresamente.

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