21 de Agosto de 2017 | 12:20
LEGAL TODAY. POR Y PARA ABOGADOS
 

Herramientas para el texto

Público

25 de Julio de 2014

Límites legales para la clasificación del suelo urbano como no consolidado

Recientemente he tenido la oportunidad de revisar una alegación presentada a una de planeamiento que delimita una unidad de ejecución en una zona del casco histórico. La situación de esa zona exige sin duda un proceso de reestructuración. La alegación acepta implícitamente esta necesidad, pero se opone a la inclusión en una unidad de ejecución de unas parcelas que el planeamiento anterior reconocía como solares, y lo hace aportando la jurisprudencia sentada al respecto por el Tribunal Supremo y reflejada una vez más en la Sentencia de 25 de febrero de 2013 (en el recurso 3427/2010).

José Luque Valdivia,
Profesor de Urbanismo en la Escuela de Arquitectura.


En esta última sentencia se puede leer: "no resulta admisible (...) que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público (...), pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Y ello porque (...) tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la Ley 6/1998), las leyes deben garantizar".

Tras la aprobación de la Ley del Suelo de 2007, no parece posible la alegación de esta jurisprudencia, pues se apoya en un precepto legal (el Artº 5 de la Ley 6/1998 del suelo) derogado por la Ley 8/2007. No obstante el que, pasados más de seis años de esta derogación, se aduzca aquella jurisprudencia puede aconsejar un análisis más detenido, que es el que deseo ofrecer aquí.

Merece la pena recordar que la inalterabilidad de la clasificación de suelo urbano consolidado, fijada finalmente por la jurisprudencia, ha sido durante años una cuestión ampliamente discutida en el urbanismo; debate en el que -de un modo consciente o no- entró el propio Tribunal Supremo tal como reconoce la sentencia alegada, remitiendo a la del 26 de marzo de 2010 (recurso 1382/2006), pues hasta esa fecha habían coexistido en las sentencias de la Sala dos líneas jurisprudenciales. No obstante, antes de examinar los fundamentos en que una y otra se apoyan, interesa recordar la situación urbana que provoca esa discusión.

En el interior de los núcleos urbanos, y especialmente en las zonas centrales de la población, se localizan áreas degradadas (con edificaciones sin uso o infrautilizadas, construcciones en estado de ruina total o parcial); una situación que es muestra de la obsolescencia de ese tejido urbano, manifestada en unas calles y un parcelario incapaces de proporcionar los niveles de habitabilidad y confort requeridos actualmente. Para resolver esas situaciones es necesario modificar la estructura urbana, tarea que se ha venido planteando mediante la técnica que la legislación urbanística vinculaba al suelo urbanizable o urbano no consolidado: la delimitación de unidades de ejecución (o unidades de actuación con la terminología de la Ley del Suelo de 1975). En consecuencia el planeamiento comenzó a clasificar como suelo urbano no consolidado zonas que disponían de urbanización, pero que necesitaban ser regeneradas, precisamente modificando su estructura parcelaria y ampliando la superficie del espacio público.

Ante esta situación los legisladores autonómicos -a quienes les corresponde la competencia exclusiva en urbanismo- han incluido, entre los supuestos que el planeamiento debía clasificar como suelo urbano no consolidado, estas zonas que necesitaban ser renovadas. Algunas sentencias del Tribunal Supremo avalaban ya esa inclusión afirmando que "en esa categoría de suelo urbano no consolidado han de incluirse sin duda los suelos que están sometidos a operaciones integrales de urbanización" (STS de 26.10.2006, citando la STS 31.05.2006).

Conclusión que apoyan -no en la legislación autonómica que en este caso objeto de la STS 31.05.2006, no establece unos criterios para distinguir el suelo urbano consolidado del no consolidado- sino en el artº 14.1 de la Ley del Suelo 6/1998, puesto en relación con el Artº 62 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, del que se extrae que debe considerarse suelo urbano no consolidado "aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden a las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar" (Fundamento de derecho 7º de la sentencia), circunstancia que indudablemente se da en las operaciones integrales de urbanización.

Es consciente la sala que dicta esa sentencia que eso supone equidistribuir entre los propietarios afectados cargas (cesiones de suelo y costo de la urbanización) y beneficios; exponiendo en el mismo fundamento "como razón que en el plano de los principios justifica la imposición de cesión, la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietarios del suelo, con la consecuente participación en ella de la comunidad por imponerlo así el Artº 46, párrafo segundo de la Constitución".

El abandono de esta línea jurisprudencial se inicia con la sentencia del 23 de septiembre de 2008, en la que se rechaza la posibilidad de clasificar como suelo urbano no consolidado aquel que tiene ya la condición de solar, y esto a pesar de que la legislación autonómica presuntamente aplicable al caso contemplaba esa posibilidad.

Los motivos en que se funda la sentencia para negar la aplicación de esa previsión legal es doble. En primer lugar, aunque, tal como tiene reconocido el Tribunal Constitucional, la distinción entre del suelo urbano corresponde a la legislación urbanística, y por tanto a las Comunidades Autónoma, esta distinción debe ejercerse  -tal como el Tribunal Constitucional indica (fundamento jurídico n. 20 de la STC 164/2001)- "en los límites de la realidad", y por tanto -añade la Sentencia del Tribunal Supremo-, sin que pueda ignorarse la realidad existente.

El segundo motivo que, a juicio de la Sala del Supremo, impide en estos casos atribuir a un suelo urbanizado la categoría de urbano no consolidado es el distinto régimen de derechos y deberes que la Ley del suelo 6/1998 en sus artículos 8 y 14 establece para el suelo urbano consolidado y no consolidado. Habida cuenta del carácter básico de la legislación estatal su aplicación es obligatoria, por tanto los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca el legislador autonómico habrán de ser interpretados en términos compatibles con aquella normativa básica; interpretación -que tal como muestra la jurisprudencia finalmente establecida por el Supremo-, supone no aplicar las previsiones de la legislación urbanística incompatible con la Ley 6/1998.

En realidad el segundo motivo remite al primero, pues la diferencia del régimen de derechos y deberes en el suelo urbano consolidado y no consolidado es establecido por la legislación estatal y respetado por la legislación autonómica. El motivo que impide que el planeamiento cambie la clasificación de este suelo es -según afirma la sentencia- que los criterios establecidos por la legislación autonómica para diferenciar el suelo urbano consolidado del no consolidado no lo hacen "en el límite de la realidad"; realidad que -según entiende la sentencia- queda reducida al hecho de que exista o no urbanización. De este modo se obvia como parte de la realidad, el hecho de que el viario y la parcelación existente sea inadecuada, que la zona en cuestión esté degradada, y que su regeneración sea necesaria, según considera el Ayuntamiento, a través del correspondiente instrumento de planeamiento.

La sentencia no ignora esa posible necesidad -que de hecho no analiza ni discute- simplemente considera que es una realidad que no forma parte de la realidad a la que se refiere el Tribunal Constitucional en el inciso "en el límite de la realidad", con el que acota la competencia de la legislación urbanística autonómica para establecer los criterios de distinción entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado.

Es más, la sentencia entiende que existen casos en los que es preciso realizar en estos suelos operaciones integrales de urbanización, por esta razón ve conveniente aclarar que la inalterabilidad de la clasificación del suelo urbano consolidado que declara no supone que en esos suelos se puedan realizar operaciones de reestructuración urbana, sino simplemente que en esos casos no es posible exigir a los propietarios de las parcelas afectadas por la operación que cedan parte de ellas para la ampliación del viario. En definitiva, hay que concluir que, en estas operaciones, corresponde a la Administración adquirir mediante compra o expropiación la propiedad de los suelos que considere necesarios, y hacerse cargo de los costos de su urbanización.

Es evidente que la aplicación de esta jurisprudencia dificulta considerablemente la ya compleja regeneración de las áreas urbanas degradadas, pues carga sobre los Ayuntamientos unos costos que -como recordaba la STS de 31.05.2006- repercutirán directa y positivamente en los propietarios de las parcelas beneficiadas de esa regeneración urbana.

En realidad este problema ha quedado ya resuelto por la legislación estatal, en concreto por la Ley 8/2007, en sentido opuesto al criterio fijado por el Tribunal Supremo, en la medida en que la nueva ley estatal, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación del suelo, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento. Entre esas actuaciones de acuerdo con el Artº 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, se incluyen "las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado".

Los deberes que corresponden a los propietarios de los suelos sometidos a cualquier actuación de transformación urbanística se incluye (artº 16 del TRLS) la cesión del suelo reservado a viales, zonas verdes y restantes dotaciones públicas, junto con el porcentaje de suelo edificable que fije la legislación urbanística, libre de cargas de urbanización. La Ley del Suelo estatal (el TRLS vigente) es una ley básica, por tanto aplicable directamente sin necesidad de que las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónoma anteriores a esta ley se adapten a la nueva legislación estatal. Cuestión que, por lo que se refiere a la cuestión que se examina, queda ya regulada en la legislación urbanística autonómica, pues los criterios que se prevén para la clasificación de un suelo como urbano no consolidado incluye los supuestos en que el planeamiento prevé operaciones de reestructuración urbana, es decir, con la terminología del TRLS, actuaciones que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización.

Por otra parte, el hecho de que la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas sean anteriores la nueva ley del suelo estatal (Ley 8/2007), no impide su aplicación, pues ha quedado derogada la legislación estatal (Ley 6/1998) que, de acuerdo con la jurisprudencia, impedía su aplicación. En consecuencia resulta también plenamente aplicable todo el planeamiento urbanístico -sea cual sea la fecha de su aprobación- que clasifica como suelo urbano no consolidado suelo que cuenta con urbanización, pero para el que prevé operaciones integrales de urbanización, con la única condición de que ese planeamiento respeten los criterios que, para esto, estableciese en la fecha de su aprobación la legislación autonómica.

Si quieres disponer de toda la información y la opinión jurídica para estar al día, suscríbete a
Actualidad Jurídica Aranzadi


José Luque Valdivia,
Número de artículos del autor 1
Posicionamiento en el ranking de contenidos 1976

Vote:
|| || || || |
Resultado:
277 votos
  • Comparte esta noticia en yahoo
  • Comparte esta noticia en technorati
  • Comparte esta noticia en digg
  • Comparte esta noticia en delicius
  • Comparte esta noticia en meneame
  • Comparte esta noticia en linkedin

Publica tus contenidos

Comparte opiniones, artículos y sentencias de actualidad con el resto de los profesionales del sector.

publicar | ¿Estás registrado?| Registrate

 
© Editorial Aranzadi S.A.U
 
 

Utilizamos cookies propias y de terceros para mejorar nuestros servicios y poder ofrecerle las mejores opciones mediante el análisis de la navegación. Si continúa navegando, consideramos que acepta su uso. Para más información pulse aquí.   Aceptar