- Contradicciones institucionales de la propuesta de reforma del SICA
La idea de una ciudadanía centroamericana resulta, en principio, atractiva. Poder circular, trabajar, ejercer una profesión y desarrollar actividades económicas en cualquier país de la región responde a una aspiración histórica que merece ser examinada seriamente.
El problema no está en la aspiración, sino en la distancia que existe entre anunciar esos derechos y construir las instituciones capaces de garantizarlos.
Una reforma de alcance supranacional
La propuesta promovida por la Vicepresidencia de El Salvador pretende transformar el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) en una “Unión Centroamericana”. Entre otras novedades, contempla una ciudadanía regional, una Comisión de la Unión, decisiones adoptadas por mayoría, primacía del derecho comunitario, recursos financieros propios, sanciones económicas y un Tribunal de la Unión.
No estamos, por tanto, ante una propuesta menor, pero sí ante una curiosa redundancia. La iniciativa pretende anunciar la transformación del SICA en una entidad supranacional, omitiendo que la jurisprudencia de la Corte Centroamericana de Justicia ya había determinado con total claridad que el SICA posee dicha condición desde su origen, al afirmar que “el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) es una comunidad de derecho que constituye un ordenamiento supranacional con primacía sobre el derecho interno de los Estados miembros” (Sentencia de la Corte Centroamericana de Justicia del 27 de noviembre de 2002, Expediente 1-10-5-2002). Pretender refundar por decreto lo que la justicia comunitaria ya había construido y consolidado desde hace más de dos décadas evidencia que el verdadero desafío no es declarar de nuevo la supranacionalidad, sino estar dispuestos a acatarla.
Una transformación de esa magnitud no puede evaluarse únicamente por lo atractivo de sus promesas. Debe responder algunas preguntas elementales: ¿qué órganos garantizarán los nuevos derechos?, ¿qué Estados aceptarán la jurisdicción del tribunal regional?, ¿cómo se ejecutarán sus sentencias?, ¿qué ocurrirá cuando una norma de la “Unión” entre en conflicto con una ley nacional?, ¿quién financiará efectivamente el nuevo sistema?, y, sobre todo, ¿existe voluntad política para cumplir obligaciones que ya no dependerían exclusivamente de cada gobierno?
La paradoja de la jurisdicción regional
La experiencia de la Corte Centroamericana de Justicia obliga a formular esas preguntas.
La Corte fue establecida por el artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa con la misión de garantizar el respeto del derecho en la interpretación y ejecución de ese tratado y de sus instrumentos complementarios. Sin embargo, la retirada de los Estados que habían ratificado su Estatuto la dejó sin posibilidad material de continuar funcionando.
Conviene hacer una precisión. La Corte no ha desaparecido formalmente del Protocolo de Tegucigalpa, porque su texto todavía la reconoce como órgano del SICA. Pero ha quedado vaciada en términos institucionales y operativos. Existe en el tratado y, al mismo tiempo, carece de las condiciones necesarias para impartir justicia. Esa anomalía retrata, mejor que cualquier discurso, la crisis jurídica del sistema regional.
Aquí aparece la principal contradicción de la propuesta.
Mientras la región acaba de dejar sin funcionamiento al tribunal encargado de proteger el derecho comunitario existente, se anuncia la creación de una Unión con más competencias, más normas, más derechos ciudadanos, sanciones contra los Estados y un nuevo tribunal. Es legítimo proponer que una institución sustituya a la otra. Lo que no resulta suficiente es cambiarle el nombre al órgano judicial mediante una mera maniobra de etiqueta sin explicar por qué los Estados aceptarían mañana la jurisdicción obligatoria que han rechazado o abandonado hoy.
Derechos reales vs. declaraciones solemnes
Una ciudadanía regional no se crea solamente mediante una declaración incluida en un tratado. Tampoco basta con entregar un documento o reconocer formalmente que una persona, además de salvadoreña, hondureña, guatemalteca o costarricense, es ciudadana centroamericana. La ciudadanía debe traducirse en derechos concretos y exigibles.
Imaginemos que un profesional salvadoreño se traslada a otro país centroamericano y se le niega el reconocimiento de su título. Pensemos en un trabajador a quien no se le permite cotizar o trasladar sus prestaciones sociales. Consideremos a un comerciante afectado por una restricción nacional contraria a las libertades proclamadas por la Unión.
¿Ante qué autoridad reclamaría? ¿Podría acudir directamente al tribunal regional? ¿Estarían los jueces internos obligados a aplicar con preferencia el derecho comunitario y a activar mecanismos de reenvío o cuestión prejudicial para garantizar la aplicación uniforme de la norma regional? ¿La sentencia regional sería efectivamente ejecutable en todos los Estados?
Sin respuestas claras y vías de tutela judicial efectiva, la ciudadanía correría el riesgo de convertirse en una expresión solemne, pero jurídicamente vacía.
La libre circulación laboral también requiere mucho más que eliminar controles fronterizos. Supone establecer reglas sobre igualdad de trato, reconocimiento de títulos, seguridad social, pensiones, tributación, protección laboral y ejercicio de profesiones reguladas. Ninguno de esos asuntos se resuelve automáticamente mediante la creación de una ciudadanía.
Los límites de la imitación del modelo europeo
Algo parecido ocurre con la llamada primacía del derecho comunitario. Proclamarla en un tratado no elimina las diferencias constitucionales existentes entre los países centroamericanos. Algunos ordenamientos ofrecen mayor apertura al derecho de la integración; otros conservan reservas importantes respecto de la transferencia de competencias y la jurisdicción supranacional.
Por ello, una reforma seria tendría que identificar las adaptaciones constitucionales y legislativas que cada Estado necesitaría realizar. También debería precisar cuáles serán las competencias exclusivas de la Unión, cuáles continuarán perteneciendo a los Estados y cuáles se ejercerán de manera compartida.
La comparación con la Unión Europea debe manejarse con cuidado. La experiencia europea no consistió simplemente en copiar nombres como Comisión, Parlamento, Tribunal o ciudadanía. Fue el resultado de tratados sucesivos, instituciones permanentes, decisiones judiciales consolidadas, cesiones graduales de competencias y décadas de cumplimiento relativamente estable. Centroamérica puede estudiar esa experiencia, pero no reproducirla por decreto.
Tampoco debe olvidarse que la integración regional ya posee logros importantes. El comercio intrarregional, determinados avances aduaneros y el régimen de movilidad del CA-4 demuestran que la cooperación centroamericana no parte de cero. Sin embargo, esos avances conviven con una institucionalidad fragmentada, dificultades presupuestarias y una evidente resistencia de los Estados a someter sus decisiones a controles supranacionales.
Hacia una verdadera comunidad de derecho
La ciudadanía centroamericana puede ser un objetivo válido e incluso deseable. Pero su credibilidad dependerá de la reconstrucción previa —o simultánea— de una comunidad de derecho.
Eso exige un tribunal independiente, accesible y obligatorio; procedimientos claros para que las personas reclamen sus derechos; mecanismos eficaces para ejecutar las sentencias; competencias claramente delimitadas; financiamiento sostenible y una plena aceptación constitucional por parte de los Estados.
También requiere explicar la transición entre la actual Corte Centroamericana de Justicia y el tribunal contemplado en la nueva propuesta. No sería jurídicamente responsable construir una institución sobre las ruinas de otra sin examinar las causas que provocaron su vaciamiento.
La pregunta decisiva no es si queremos sentirnos centroamericanos. La identidad regional existe y tiene raíces históricas profundas. La verdadera pregunta es si los Estados están dispuestos a aceptar las obligaciones jurídicas que convierten ese sentimiento en una ciudadanía real y garantizada.
Prometer movilidad, trabajo y derechos regionales puede generar esperanza. Garantizarlos exige instituciones, recursos y jueces capaces de hacerlos respetar, incluso cuando un gobierno se resista.
Sin justicia comunitaria, la ciudadanía centroamericana podría terminar siendo solamente un nombre atractivo en un tratado. Con instituciones sólidas, en cambio, podría convertirse en uno de los avances más importantes de la integración regional. Antes de anunciar una nueva ciudadanía, Centroamérica debe decidir si está verdaderamente dispuesta a vivir bajo un derecho común.
