Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, del 8 de noviembre de 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 399/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora doña Elena Puig Turégano en nombre y representación del Ayuntamiento de Sevilla, contra lasentencia dictada el veinte de noviembre de dos mil ocho por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla(PROV 200973838), recaída en los autos número 837/2007 .

Habiendo comparecido en calidad de partes recurridas las procuradoras doña María del Carmen Ortiz Cornago y doña Elena Puig Turégano, en nombre y representación de la entidad Construcciones Feyjose, S.L. y del Ayuntamiento de Sevilla, respectivamente.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en los autos número 837/2007, dictósentencia el veinte de noviembre de dos mil ocho(PROV 200973838), cuyo fallo dice: << 1º Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo contra la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Sevilla el 21 de septiembre de 2007, declarando la nulidad de los siguientes artículos y apartados: – El apartado del Anexo de la Ordenanza que define los "itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales"; – En su integridad losartículos 16, 40, 41, 43 ; del 44 la mención a "los itinerarios señalizados"; y del 48 la segunda frase del párrafo segundo. 2º Desestimar el resto de las pretensiones. 3º No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso .>>

SEGUNDO La representante procesal del Ayuntamiento de Sevilla interpuso recurso de casación por escrito presentado el trece de julio de dos mil nueve.

TERCERO Mediante auto dictada por la Sección Primera de esta Sala el día dieciocho de febrero de dos mil diez, se acordó la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el quince de abril de dos mil diez, confiriéndose traslado a la representante procesal de Construcciones Feyjose, S.L. para formalizar oposición.

CUARTO La representación procesal de Construcciones Feyjose, S.L. presentó escrito de oposición el día siete de junio de dos mil diez.

QUINTO Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día veintiséis de octubre de dos mil diez, fecha en que tuvo lugar habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO En este recurso de casación se impugna por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla lasentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha veinte de noviembre de dos mil ocho(PROV 200973838), que parcialmente estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la sociedad mercantil "Construcciones Feyjose, S.L." contra la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas, aprobado por el Pleno de la citada Corporación municipal en sesión de veintiuno de septiembre de dos mil siete.

La sentencia anuló los siguientes preceptos y apartados de la citada Disposición:

.el apartado del Anexoque define "los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales"

.elartículo 16 : Zonas peatonales. A los efectos de esta Ordenanza se considerarán Zonas Peatonales aquellas en las que existe una prohibición general de acceso, circulación y estacionamiento de todo tipo de vehículos, y estarán formadas por las calles que se determinen mediante resolución al efecto.

.elartículo 40 : La circulación en bicicleta por los itinerarios marcados deberá realizarse dentro de las bandas señalizadas, si las hubiere, manteniendo una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora aproximadamente y respetando en todo caso la prioridad de paso de los peatones. Los ciclistas, asimismo, mantendrán una distancia de al menos un metro en las maniobras de adelantamiento o cruce con peatones y no realizarán maniobras bruscas que pongan en peligro su integridad física.

.elartículo 41 : Salvo prohibición expresa por motivos excepcionales se permite la circulación en bicicleta por los parques públicos y paseos, siempre que se adecue la velocidad a la de los viandantes, se mantenga una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora aproximadamente, y no se realicen maniobras negligentes o temerarias que puedan afectar a la seguridad de los peatones. Con carácter excepcional y, en viales de un solo sentido de circulación, el Ayuntamiento podrá permitir, debidamente señalizada, la circulación ciclista en el sentido contrario. Así mismo, no obstante lo establecido en elartículo 35 de esta Ordenanza, el Ayuntamiento podrá establecer zonas de tránsito compartido entre peatones y bicicletas, por las que éstas últimas circularán por los lugares debidamente señalizados. En zonas peatonales y en aceras de más de cinco metros de anchura, en los que al menos tres de ellos estén expeditos y no exista carril bici señalizado, las bicicletas podrán circular, en los momentos en los que no exista aglomeración de viandantes, siempre que: a) Mantengan una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora. b) Respeten en todo momento la prioridad de los peatones. c) Mantengan una distancia de al menos un metro con la fachada de los edificios, así como con los peatones en

las operaciones de adelantamiento o cruce, y d) No realicen maniobras negligentes o temerarias que puedan afectar a la seguridad de los peatones. El Ayuntamiento podrá establecer prohibición de circulación a las bicicletas, en los horarios que en cada caso se determinen, por determinadas zonas peatonales o por las aceras de determinadas calles sin carril bici señalizado, aunque aquellas tengan más de cinco metros continuos de anchura.

.elartículo 43 : Las infraestructuras específicamente diseñadas para el aparcamiento de bicicletas en las vías urbanas serán de uso exclusivo para estas. Las bicicletas se estacionarán en ellas debidamente aseguradas. En los supuestos de no existir tales estacionamientos, en un radio de 50 metros, o se encontraran todas las plazas ocupadas, las bicicletas podrán ser amarradas a árboles o elementos del mobiliario urbano siempre que con ello no se perjudique la salud del árbol, no impidan su perfecta visibilidad alterando su función señalización, ni se entorpezca el tránsito de vehículos o peatones. En cualquier caso, no podrán estacionarse bicicletas en aceras con anchura total inferior a 1,5 metros.

.elartículo 44 : la mención "a los itinerarios señalizados" y

.elartículo 48 : la segunda frase del párrafo segundo que dispone: "las bicicletas se estacionarán en los espacios específicamente acondicionados para tal fin, debidamente aseguradas en las parrillas habilitadas al efecto. En caso de que estos no existieran, o se encontraran todas las plazas ocupadas, podrán estacionarse en otros lugares, siempre que no obstaculicen el tránsito peatonal ni la circulación de vehículos y en ningún caso podrán sus usuarios sujetarlas a elementos del mobiliario urbano sobre los que puedan causar desperfectos o impedir su normal uso, ni estacionarlas en aceras con anchura total inferior a 1,5 metros.

SEGUNDO La Sala de instancia en los fundamentos jurídicos octavo a decimotercero de su sentencia, analiza en estos términos la legalidad de los preceptos impugnados:

<< El Anexo de la Ordenanza define los "itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales: Espacio acondicionado para la circulación de bicicletas en una zona peatonal y que debe disponer de señalización horizontal o vertical, o ambas". En éstos itinerarios tiene preferencia el peatón. Tales itinerarios contradicen la definición de "zona peatonal" del número 56 del Anexo LT: "parte d la vía, elevada o delimitada de otra forma, reservada a la circulación de peatones. Se incluye en esta definición la acera, el andén y el paseo"; y la prohibición delart. 121.5 RCG : "la circulación de toda clase de vehículos en ningún caso deberá efectuarse por las aceras y demás zonas peatonales". Prohibición que incluye a las bicicletas, que son vehículos según los número 4, 5 y 6 del Anexo LT. Son por tanto nulos el Anexo de la Ordenanza que define "los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales", y losarts. 40 y 41 que permiten la circulación de vehículos (bicicletas) por zonas peatonales, o las que denominada "zonas de tránsito compartido entre peatones y ciclistas"; y la mención que hace elart. 44.4 a "los itinerarios señalizados". Elart. 41, además, en el párrafo segundo , prevé excepcionalmente la circulación de bicicletas en sentido contrario en viales de un solo sentido de circulación, incurriendo en nulidad por contradecir los preceptos de la Ley que regulan el sentido de la circulación de bicicletas en sentido contrario en viales de un solo sentido de circulación, incurriendo en nulidad por contradecir los preceptos de la Ley que regulan el sentido de la circulación y la utilización de los carriles(arts. 13, 14, 15 y 16 ), en concreto, elart. 16 prevé excepcionalmente el cambio de sentido de carriles, pero en ningún caso que en vías de un solo sentido se establezca la circulación de vehículos en sentido contrario, aunque sea sólo el tráfico ciclista. El últimopárrafo del art. 41 , también es nulo por la circunstancia específica de establecer la posibilidad de restringir la circulación de bicicletas por zonas peatonales o por las aceras, cuando lo que está prohibido es el uso por cualquier vehículos de esos espacios.

El Anexo de la Ordenanza define la "Zona de Acceso Restringido o Prioridad Peatonal: Aquellas en las que no se permite el acceso, circulación y estacionamiento a ningún vehículo que no cuente con la correspondiente autorización municipal o que se encuentre excluido de la prohibición general conforme alart. 17 de la presente Ordenanza". Según elart. 17 "Las prohibiciones de circulación y estacionamiento establecidas en la presente Ordenanza en las Zonas de Acceso Restringido, afectarán a toda clase de vehículos, a excepción de bicicletas, ciclomotores y motocicletas". Elart. 16 define las zonas peatonales, yart. 18 regula la autorización de acceso de vehículos a las zonas peatonales. La demandante expone básicamente que, con la creación de la zona de acceso restringido o prioridad peatonal, se está permitiendo circular a los vehículos por zonas peatonales. Indica la contestación a la demanda, y resulta de los preceptos aquí citados, que la zona de acceso restringido no es una zona peatonal, sino una zona donde se limita la entrada de ciertos vehículos (automóviles fundamentalmente), y donde, por tanto, existen vías destinadas a los vehículos cuya circulación se permite junto con zonas peatonales. Por lo que no son nulos el Anexo de la Ordenanza que define la zona de acceso restringido o prioridad peatonal, y losarts. 6 en su párrafo segundo, 10 párrafo segundo, 15, 17 párrafo cuarto primera frase, y 32 que prevén y regulan la circulación de vehículos en zonas peatonales, todos ellos impugnados por este motivo. Tampoco es nulo elart. 39 , impugnado por el mismo motivo, ya que no establece regulación sobre estas zonas sino sobre el uso de vías ciclistas segregadas.

En cambio, elart. 16 , sobre zonas peatonales, sólo establece una "prohibición general" de acceso de circulación y estacionamiento de todo tipo de vehículos, posibilitando que otroprecepto, art. 41 , permita la circulación de vehículos (bicicletas) por estas zonas. No respeta el concepto de zona peatonal establecido por la legislación estatal(art. 3, número 56 del anexo,art. 121 RGC(RCL 20032997)), son nulos ambos preceptos.

Elart. 18 permite la circulación restringida de vehículos de los usuarios de las plazas de garaje incluidas en las zonas peatonales, además de los destinados a servicios. Delart. 23 LT(RCL 1990578)resulta la posibilidad de excepciones a la prohibición de circular en las zonas peatonales: "en las zonas peatonales, cuando los vehículos las crucen por los pasos habilitados al efecto, los conductores tienen la obligación de dejar pasar a los peatones que circulen por ellas", posibilidad que puede englobar las excepciones que incluye elart. 18 de la Ordenanza, por lo que es nulo.

Elart. 43 permite el uso del dominio público municipal para aparcar bicicletas, permitiendo que, en caso de que no estén disponibles aparcamientos específicos, sean "amarradas a árboles o elementos del mobiliario urbano". Contradice, por una parte, elart. 39 LT que prohibe estacionar vehículos (sin especificar ni excluir clases), entre otros casos, sobre las aceras, paseos y demás zonas destinadas al paso de peatones, que son los espacios donde normalmente se encuentran los árboles y el mobiliario urbano. Además, implica la atribución del uso del dominio público municipal, que claramente no es un uso común general(art. 75.1 y 76 ) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales(RCL 19862217)), sin respetar las normas generales de licencia o concesión que rigen según el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Es también nulo.

Por las mismas razones es nula la segunda mitad delpárrafo segundo del art. 48 que, con diferente redacción, permite ese tipo de estacionamiento.

El párrafo segundo del 46 no es nulo. En ciertos caso(art. 23 LT ), los vehículos pueden circular por las zonas peatonales, y este artículo únicamente insiste en las normas de precaución necesaria para estos supuestos. >>

TERCERO Contra la referida sentencia se aducen tres motivos de casación que se fundamentan en elartículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional(RCL 19981741).

.por infracción de losartículos 137 y 140 de la Constitución(RCL 19782836), 4.1.a) y 25.2.b) de la Ley 7/1985(RCL 1985799, 1372), de Bases de Régimen Local , en el particular en que atribuye a los municipios potestad reglamentaria e infracción de la doctrina contenida en lassentencias del Tribunal Supremo de veintinueve de septiembre de dos mil tres(RJ 20036487)ydel Tribunal Constitucional 132/2001(RTC 2001132), sobre el alcance de dicha potestad reglamentaria -primer motivo

.por vulneración de losartículos 93.2 y 121.5 del Real Decreto 1428/2003 , por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, así como la doctrina delTribunal Supremo contenida en la sentencia de quince de julio de dos mil dos , sobre el alcance de la potestad normativa local en relación con el referidoReglamento -segundo motivo- y

.por conculcación delartículo 79 de la citada Ley de Bases de Régimen Local -tercer motivo-

CUARTO En síntesis, sostiene la Administración recurrente en el primero de sus motivos de casación, que la sentencia impugnada al declarar la nulidad parcial de la Ordenanza de Circulación, de Peatones y Ciclistas, en base alartículo 93 del Reglamento de Circulación , ignora la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre las características propias y específicas de las Ordenanzas locales respecto del resto de normas de rango reglamentario; infringe los concretos y específicos títulos competenciales del Ayuntamiento en el ámbito de la ordenación del tráfico de personas y vehículos, atribuidos por norma legal, e infringe la autonomía local constitucionalmente reconocida y garantizada en el concreto ámbito sectorial de la ordenación del tráfico.

En el fundamento jurídico séptimo la sentencia recurrida aborda en estos términos esta cuestión:

<< El mismoart. 25.2.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , ordena ejercer a los Municipios, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencia en materia de "ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas". La legislación del Estado es el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial,Real Decreto Legislativo 339/90, de 2 de marzo, que, dispone en el art. 7 : Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta ley, las siguientes competencias: b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, (…)"; y en su Disposición Final Única, sobre habilitación normativa: "1. Se faculta al Gobierno para dictar lasdisposiciones necesarias para desarrollar esta Ley, así como para modificar los conceptos básicos contenidos en su Anexo I de acuerdo con la variación de sus definiciones que se produzca en el ámbito de acuerdos y convenios internacionales con trascendencia en España". Por su parte elart. 93 del Reglamento de Circulación , recuerda la atribución de las Ordenanzas municipales de cierta capacidad normativa, pero indicando: "2. En ningún caso podrán las ordenanzas municipales oponerse, alterar, desvirtuar o inducir a confusión con los preceptos de este reglamento".

Siendo por tanto innegable la competencia regulatoria del Ayuntamiento, tampoco es limitada, sino que depende de la ley de Tráfico y sureglamento, a las cuales no puede contradecir (art. 51 LJCA), incurriendo en otro caso en nulidad(art. 62.2 LRJ-PAC(RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246)), vicio que concurre en ciertos preceptos de la Ordenanza impugnada como a continuación se expone .>>

Compartimos este criterio del Juzgador de instancia, pues en la Exposición de Motivos delReal Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo , por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y consiguientemente autoriza al Gobierno para que, con sujeción a los principios y criterios que resultan de dichas bases, apruebe en el plazo de un año, un texto articulado, como "un instrumento normativo idóneo que permita revestir de rango legal las disposiciones en materia de circulación de vehículos, caracterizados al mismo tiempo por su importancia desde el punto de vista de los derechos individuales por su complejidad técnica … ", expresamente dispone "como corolario inexcusable para la adopción de esta Norma, tendente a evitar o paliar, las innegables secuelas negativas del tráfico: la competencia exclusiva que otorga, en materia de tráfico de circulación de vehículos a motor, elartículo 149.1.21 de la Constitución(RCL 19782836) ".

Por otra parte, lasentencia del Tribunal Constitucional -131/2001(RTC 2001131)que invoca la Administración local es inaplicable al supuesto que analizamos, en cuanto versa sobre la suspensión temporal de una licencia de autorización impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, y el voto particular que se formalizó en lasentencia de dieciséis de mayo de dos mil uno , relativa a la habilitación legal para que los Ayuntamientos puedan tipificar mediante Ordenanza como infracción el sobrepasar el límite horario indicado por el comprobante -ORA- es intranscendente jurídicamente a efectos de reconocer una competencia exclusiva de la Corporación municipal para reglamentar sobre esta materia.

En consecuencia, este motivo debe ser desestimado, pues como además señala la Exposición de Motivos de laLey 5/1997(RCL 1997702), << las competencias municipales en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor derivan de lo que al respecto prevén losartículos 25.2.b) de la Ley 7/1985 , reguladora de las Bases del Régimen Local, y 7 y 38.4 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial,Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo .>>

QUINTO Habida cuenta de que la sentencia recurrida para anular losartículos 16, 40, 41 y 44 de la Ordenanza impugnada y parte del Anexo de ésta que define los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales como: << Espacio acondicionado para la circulación de bicicletas en una zona peatonal y que debe de disponer de señalización horizontal o vertical o ambas. En estos itinerarios, tiene preferencia el peatón … >>, por considerar que tales itinerarios contradicen la definición del Anexo 56 del Real Decreto Legislativo 339/1990 , "Zona peatonal: Parte de la vía, elevada o delimitada de otra forma, reservada a la circulación de peatones. Se incluye en esta definición la acera, el andén y el paseo ."

Esta premisa de la que parte el Tribunal "a quo" para anular los preceptos que hemos señalado es errónea, pues no podemos olvidar que según expresa la Exposición de Motivos de la Ordenanza, esta Disposición en atención a los cambios que se han producido en la ciudad en materia de movilidad con la ejecución de las vías ciclistas, tuvo por finalidad evitar las posibles fricciones que pudieran producirse entre usuarios de los carriles bici y peatones, delimitando así, los derechos y obligaciones de ambos.

De esta forma, al acotar un espacio lateral o parte de las aceras que antes era del exclusivo uso de los peatones para que puedan circular por un nuevo pasillo las bicicletas, no se conculcó con esta delimitación la zona peatonal, pues, aunque pueda quedar un poco reducida, en modo alguno significa que se deba compartir el paso de los peatones y el de los ciclistas, ya que para ello, se establece en los artículos anulados una zona específica para el carril-bici, que por ello, necesariamente deja de ser peatonal.

En consecuencia este motivo debe ser estimado al no infringir los preceptos anulados por la Sala losartículos 93.2 y 121.5 del Real Decreto 1428/2003 , en cuanto que estos preceptos de la Ordenanza no se oponen, alteran o desvirtúan los preceptos del mencionado Reglamento.

SEXTO La misma suerte estimatoria debe correr el tercer motivo de casación, que se sustenta en la conculcación de losartículos 39 del Real Decreto Legislativo 339/1990 y 75 y 76 delReal Decreto 1372/1986 , por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de Entidades Locales.

Lospreceptos anulados -43 y segunda mitad del párrafo segundo delartículo 48 – que permiten asegurar o amarrar bicicletas a árboles o elementos del mobiliario urbano cuando no existan estacionamientos para el aparcamiento de bicicletas en las vías urbanas en un radio de cincuenta metros o se encontraran todas las plazas ocupadas, no vulneran los artículos invocados en este motivo casacional, pues la Corporación municipal como titular de los bienes de dominio público-artículo 79 de la Ley de Bases de Régimen Local – excepcionalmente puede autorizar que se puedan estacionar las bicicletas en estos lugares públicos siempre y cuando no se perjudique la salud del árbol, ni impidan su perfecta visibilidad y siempre que no entorpezcan el paso de peatones.

SEPTIMO Por lo razonado y de conformidad con lo establecido en elartículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional procede casar la sentencia impugnada y declarar ajustar a derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla, de fecha veintiuno de septiembre de dos mil siete, que aprobó la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas, y de acuerdo con lo dispuesto en elartículo 139 de la citada Ley Jurisdiccional , no procede que hagamos un especial pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación ni por las devengadas en la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

1º Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla contra lasentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, -con sede en Sevilla-, de fecha veinte de noviembre de dos mil ocho(PROV 200973838), recaída en el recurso número 837/2007 -.

2º Casamos la sentencia recurrida y declaramos conforme a derecho el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Sevilla en sesión de veintiuno de septiembre de dos mil siete, por el que se aprobó la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas.

Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.