Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 enero 2009

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de enero de dos mil nueve

Visto, por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, delTribunal Supremo (Sección Quinta) el Recurso Contencioso-Administrativo número 245/2005en el que interviene como demandante laGENERALIDAD VALENCIANArepresentada por la Procuradora Dª. Rosa Sorribes Calle y asistida porLetrado de la Generalidad Valenciana, y como Administración demandadala ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO,representada y asistida por el Abogado del Estado, actuando como codemandadalaJUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, representada por el Procurador D. Francisco Velasco Múñoz- Cuéllar,versando sobre trasvase de agua del Tajo a la Cuenca del Segura, siendola cuantía del recurso indeterminada, y habiéndose seguido elprocedimiento ordinario.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de 2005, se decidió que"Parael período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2005, se autoriza untrasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de loscuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 parariegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueductoTajo-Segura".

SEGUNDO .- La representación de la actora, en fecha de 27 de septiembre de2005, interpuso recurso contencioso administrativo contra el mencionadoAcuerdo del Consejo de Ministros de 1 de julio de 2005, formalizandodemanda, en fecha de 8 de junio de 2007, con la súplica de que sedeclare la insuficiencia del mismo para atender las necesidades de laComunidad Valenciana, con grave perjuicio par su economía y lavulneración injustificada de los derechos e intereses legítimos de losusuarios valencianos del trasvase.

TERCERO .-La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella einteresando una sentencia por la que se desestime el recursocontencioso-administrativo por ser conforme a Derecho la resoluciónadministrativa impugnada.

Por su parte, la Administracióncodemandada, contestó igualmente a la demanda, oponiéndose a ella ysolicitando se dictara sentencia desestimatoria del recurso.

CUARTO .- Las partes formularon conclusiones en las que reiteraron losargumentos y pretensiones de sus respectivos escritos de demanda ycontestación.

QUINTO .-Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Acuerdo delConsejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de2005, por el que se decidió que "Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabeceradel Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento depoblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguasprocedentes del acueducto Tajo-Segura".

Paraproceder a la impugnación del mencionado Acuerdo la representación dela Generalidad Valenciana parte del contenido del artículo 45.2 de laConstitución Española, poniendo de manifiesto que el eje central de laplanificación hidrológica son las transferencias de recursoshidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes de Cuencas(trasvases) como solución para procurar una satisfacción racional delas demandas de agua en todo el territorio nacional, según determinanlas Leyes de Aguas y del Plan Hidrológico Nacional, que regulan lascondiciones de las citadas transferencias así como para los usuarios delas mismas, de conformidad con las normas que se citan de losexpresados textos legales. Hace especial referencia, la recurrente, alos trasvases para regadíos, que requieren una determinada continuidad,de conformidad con la normativa histórica que cita, y pone demanifiesto que con la presente actuación administrativa del Gobierno enningún caso se han respetado íntegramente los principios de economíadel agua, coordinación, eficacia y participación de los usuarios,menoscabando con ello el principio de seguridad jurídica que debepresidir toda actuación administrativa, frustrando las expectativas delos ciudadanos y actuando con evidente arbitrariedad al aprobarse elAcuerdo del Consejo de Ministros impugnado.

En síntesis, la cuantía del trasvase solicitado para la Cuenca delSegura (y con destino a riego) fue, para el período comprendido entreel 1º de junio y el 30 de septiembre de 2005, teniendo en cuenta lasexistencias en los embalses y las cantidades ya autorizadas, la de 97hm3, equivalentes a 101 hm3. Sin embargo, el Acuerdo del Consejo deMinistros "se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos dela cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimientode poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguasprocedentes del acueducto Tajo-Segura".

Puesbien, para justificar la que se califica de vulneración injustificadade los derechos e intereses legítimos, derivada de la mencionadainsuficiencia de los volúmenes trasvasados, y tras describirpormenorizadamente la situación de riesgo muy grave para la agriculturade la Comunidad Valenciana, refiriéndose a sus diferentes comarcas(habiéndose dejado de plantar 15.448 ha., lo que ha supuesto unapérdida de 14.575 empleos, reduciéndose la producción de 3,027 millonesde toneladas a 1,438, esto es, un 52.5%), señala, como infraccionesjurídicas concretas las siguientes, que imputa al Acuerdo del Consejode Ministros:

a) La inexistencia de propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura (ATS).

b)El carácter discriminatorio de las estimaciones y propuestas llevadas acabo —para el Consejo de Ministros— por parte de la DirecciónGeneral de Aguas, las cuales, por otra parte, fueron desfavorables paralos intereses y derechos legítimos de los usuarios regantes del ATS,causando discriminación e incumpliendo el Plan Hidrológico.

c)Y, por último, ante la ausencia de toda justificación, considera que elAcuerdo de Consejo de Ministros impugnado, se trata de una decisiónarbitraria.

SEGUNDO .- Pues bien, debemos comenzar señalando que la expresada inexistenciade Propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura,no es cierta.

La misma aparece citada en el textodel Acuerdo del Consejo de Ministros, como aprobada en la sesión dedicho órgano de 23 de junio de 2005, y, efectivamente, al folio 18 ysiguientes del Expediente Administrativo aparece unida el Acta (nº05/05) de la reunión de la Comisión Central de Explotación delAcueducto Tajo Segura correspondiente a la reunión celebrada el citadodía 23 de junio de 2005; reunión, a la que —entre otros integrantesde la citada Comisión— asiste como invitado D. Jose Ramón en sucondición de Director General de Aguas de la Generalidad Valencianarecurrente, haciéndolo, igualmente, D. Alonso en su condición de Vocaly Director Técnico de la Confederación Hidrográfica del Segura, queformula la expresada petición de 97 hm3 en los embalses del Segura,equivalentes a 101 hm3 en origen.

Del contenido del Acta debe también destacarse que el acuerdo que seadopta en dicha reunión —dada la situación de "condicioneshidrológicas excepcionales", y, en consecuencia, siendo la competenciadel Consejo de Ministros para adoptar decisiones— es la de noproponer una cifra concreta de trasvase, a la vista del carácter novinculante de la Propuesta de la Comisión, y con la intención de nocoartar la libertad del Consejo de Ministros, dado que el mismo actúade conformidad con criterios de índole político-social que escapan alconocimiento y las competencias de la Comisión. Por ello, lo mas quehace la Comisión es recordar al Consejo de Ministros que "las aguas a trasvasar sólo serán excedentarias, esdecir, que el volumen trasvasado no reducirá las reservas de Entrepeñasy Buendía por debajo de 240 hm3",y, por otra parte, que"elvolumen a trasvasar debería destinarse a satisfacer prioritariamentelas necesidades de aguas de los abastecimientos urbanos (sin sobrepasarel máximo legal anulado fijado), y el resto para las zonas regables deltrasvase".

Pero, aceptado loanterior, la impugnación de la Comunidad Autónoma recurrente hacereferencia a que, tal ausencia concreta de Propuesta de trasvase, fuesustituida por un informe de la Dirección General de Aguas, de 29 dejunio de 2005, en el que sí se contienen propuestas concretas sobrevolumen y destino de las aguas a trasvasar, las cuales fueronplenamente asumidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuestade la Ministra de Medio Ambiente.

No podemosapreciar por tal actuación nulidad alguna. Se trata de un informe,elaborado por un órgano administrativo dependiente del Consejo deMinistros —que es el órgano competente para acordar el trasvase porrazón de la situación hidrológica excepcional— y elaborado en elmarco previamente configurado por la Propuesta de la Comisión Centralde Explotación del Acueducto Tajo Segura. No se trata, pues, de unasustitución de la citada Comisión por parte de la Dirección General deAguas, sino de una actuación asesora, de un órgano administrativocompetente en la materia, en relación con su superior jerárquico (elConsejo de Ministros), y una vez conocido que —por las razones que seexponen en el Acta de la reunión— la Comisión adoptó la decisión, enatención a la situación hidrológica excepcional que concurría, de nohacer propuesta concreta de trasvase.

Enconsecuencia, ni puede afirmarse que no existiera propuesta de ComisiónCentral de Explotación, ni que la misma fuera sustituida por unapropuesta de la Dirección General de Aguas, ya que (1) el hecho de queen la Propuesta no se concretara una cantidad determinada para eltrasvase, no le priva de su condición de auténtica Propuesta de laComisión, y (2), por otra parte, y desde otra perspectiva, no puedecalificarse de propuesta lo que simplemente es un informe de un órganoadministrativo para su superior jerárquico.

TERCERO .-Procede, en segundo lugar, el examen de la alegación formulada por laparte recurrente acerca del carácter discriminatorio de lasestimaciones y propuestas llevadas a cabo por parte de la DirecciónGeneral de Aguas, en su informe de 29 de junio de 2005, para el Consejode Ministros, las cuales —según se expresa en la demanda— fuerondesfavorables para los intereses y derechos legítimos de los usuariosregantes del ATS, causando discriminación e incumpliendo el PlanHidrológico.

Los datos de autos son los siguientes:

a)La cantidad solicitada para el último trimestre hidráulico(julio/septiembre) de 2005 por parte de la Confederación Hidrográficadel Segura fue de 101 hm3 en origen (equivalentes a 97 en destino),inferior a la solicitada por los usuarios (Sindicato Central deRegantes), que fue cifrada en 120 hm3.

b) Lacantidad concedida para regadío, en el Acuerdo del Consejo de Ministrosque se impugna, fue, sin embargo, de 43 hm3 (que sumados a los 39 hm3para abastecimiento, hacían el total autorizado de 82 hm3).

Puesbien, partiendo de tal situación —y al margen de lo ya señalado enrelación con la ausencia de Propuesta por parte de la Comisión deExplotación— el planteamiento jurídico de la Comunidad Autónomarecurrente es el siguiente, con la pretensión, con base en ello, deanulación del Acuerdo del Consejo de Ministros:

1º. Que dicho trasvase es insuficiente para el riego de arbolado de regadío.

2º.Que el informe de la Dirección General de Agua sobre evalúa lasnecesidades y demandas de la Cuenca cedente (Tajo), y, aun partiendo dela prioridad de dicha Cuenca, sin embargo, las estimaciones que serealizan por parte del Ministerio de Medio Ambiente hacen imposible elejercicio efectivo del principio de solidaridad, vulnerando losderechos e intereses legítimos de la Cuenca receptora (Segura). Así, seexpone que al evaluar las previsiones de consumos y demandas de la (1)propia Cuenca del Tajo, como de las que (2) dependen de los pantanos deEntrepeñas y Buendía (como es el Parque de las Tablas de Daimiel), setoman siempre en consideración las previsiones máximas, superioresincluso a las que deben considerarse como racionales; y, sin embargo,no toma en consideración en ningún momento las garantías que aporta ellímite mínimo de 240 hm3, por debajo del cual no existen excedentes.

3º.Por ello, en consecuencia, pone de manifiesto en su demanda que solodicho volumen embalsado de 240 hm3 debe de considerarse como excedente,ya que solo el mismo es el que constituye la "máxima seguridad técnica"que se impone en la normativa reguladora para la Cuenca cedente delTajo, oponiéndose, por tanto a la decisión adoptada por el Consejo deMinistros (y previamente informada por la Dirección General de Aguas)en el sentido de que en previsión de las garantías que se imponen parala Cuenca cedente del Tajo, a dicho mínimo de 240 hm3, habrían deañadirse las que se consideran como previsiones estimadas para dichaCuenca así como para Las Tablas de Daimiel.

4º.Así, el total disponible a 1º de julio de 2005 era de 566 hm3 (enconcreto 511 embalsados mas 55 que se calculaban como aportaciones parael trimestre julio/septiembre). Y de ello, habría de restar: 240 hm3como no trasvasables, 20 hm3 previstos por evaporación, y 145 hm3 quese consideraban como previsiones de la Cuenca del Tajo cedente, dedonde resultarían unos recursos excedentarios de 161 hm3 [566 (511+55)- 405 (240+20+145) = 161].

5º. Como quieraque el trasvase total autorizado por el Consejo de Ministros fue de 82hm3 (43+39), la cantidad excedentaria que restaría sería de 319 hm3(esto es 161- 82= 79 + 240= 319), superior, por tanto a la legalmenteestablecida de 240 hm3.

CUARTO .-En consecuencia, la parte recurrente parte de que existen "aguasexcedentarias" cuando —como hemos visto acontece— en los embalsesde Entrepeñas y Buendía el conjunto de aguas embalsadas superen los 240Hm3, según se deduce tanto del artículo 23.2 del Plan Hidrológico de laCuenca del Tajo —cuyas determinaciones de contenido normativo sehicieron públicas por medio de la OM del Ministerio de Medio Ambientede 19 de agosto de 1999—, así como por la Disposición AdicionalTercera de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional.

Pues bien, partiendo de talcuantía, considera la recurrente que, en la fecha de 1 de julio de 2005—en que cobra eficacia el Acuerdo impugnado— el volumen embalsadoen los citados embalses superaba en 79 hm3 el volumen excedentario,cifrado, como sabemos en 240 Hm3. Y, pese a ello, el Consejo deMinistros, en el Acuerdo impugnado, rechazó la solicitud de trasvasarpara regadío 101 Hm3, aprobando sólo un trasvase, para tal fin, de 43Hm3 (y, denegando, en consecuencia, 58 Hm3), pese a la existencia de 79Hm3 de aguas excedentarias.

En resumen, elplanteamiento de la recurrente es que (1) existiendo aguasexcedentarias (por superar los 240 Hm3), y (2) hasta el máximolegalmente establecido de 600 Hm3, existe el derecho al trasvase quereclama, el cual, sin embargo, no le ha sido concedido con base—según expresa— en la llamada "Regla de Explotación para laProgramación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por laComisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de1997.

Para resolver la cuestión conviene—como hemos llevado a cabo en pronunciamientos anteriores— quehagamos un breve — pero clarificador— recorrido por la sucesivanormativa reguladora de los trasvases Tajo-Segura con la finalidad,entre otros extremos, de contrastar la discutida legalidad de la citadareserva excedentaria, con base en las denominadas Reglas deExplotación, debiendo dejarse claro, desde ahora, que, en ningúnmomento, la normativa que examinamos consagra el "derecho al trasvase":

1º. Así laLey 21/1971, de 19 de junio, de Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura, dispone en su artículo 1.1que"Deacuerdo con las orientaciones del anteproyecto general deaprovechamiento conjunto de los recurso hidráulicos del Centro ySudeste de España, y de conformidad con lo dispuesto en estaLey, en una primerafasepodránser trasvasados a la cuenca del Segura, yhasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo".

Por tanto, si bien se observa, el mandato de la Ley es la estableceruna posibilidad —que no un derecho—, con un límite concreto; lalectura de la Exposición de Motivos de la misma puede explicar lasituación al señalarse que "En primer lugar y para mayor garantía de los distintosusuarios de la cuenca del Tajo, que no han de ver mermadas susposibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, comoconsecuencia del trasvase, debe confirmarse que no podrán superar lacuantía de seiscientos millones de metros cúbicos …".

2º.Con posterioridad, como sabemos, la Disposición Adicional Primera de laLey 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación delAcueducto Tajo-Segura vino a establecer, manteniendo el citado nivel de600 Hm3, unos criterios de distribución de tal montante que, ensíntesis, y como hemos expuesto, consistieron en:

a) La aplicación de110 Hm3para elabastecimientode poblaciones.

b) La de400 Hm3pararegadíos(que, a su vez, se distribuían entre diferentes zonas que se señalan delas provincias de Alicante, Murcia y Almería). Y,

c) Al sumar tales dotaciones510 Hm3se entendía que se calculaban unas pérdidas previsibles, en el dispositivo de dichotrasvase, de90 Hm3, quedando, de esta forma, completados los600 Hm3, previstos desde la anterior normativa de 1971.

Por su parte, laDisposición Adicional Novena.1 de la misma Leydispuso que"La Administraciónadoptará las medidaspertinentesa fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que setrasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo" , añadiendo en su apartado 2 que"elcarácter de excedentarias se determinará en el Plan Hidrológico de lacuenca del Tajo, a cuyo efecto tendrá en cuenta tanto losaprovechamientos potenciales a que se refieren losartículos 3º, 4º y 5º de la Ley 21/1971, como los que resulten por virtud de lo establecido en laDisposición Adicional Tercera de esta Leyy losque sean consecuencia del desarrollo natural de las provincias de la cuenca del Tajo".

3º. ElReal Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, sobre el Régimen de explotación y distribución de funciones en la gestióntécnica y económica del Acueducto Tajo-Segura, por su parte, atribuye(artículo 1º) a la Comisión Central de Explotación"ladecisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase como consecuenciade la explotación del Acueducto Tajo-Segura, previo informe de lasConfederaciones Hidrográficas afectadas".

4º.El Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , aprobó los PlanesHidrológicos de Cuenca, estableciéndose, en su Disposición Final Única,que el Ministerio de Medio Ambiente elaboraría un texto único en el quese recogerían, de forma sistemática y homogénea, las determinaciones decontenido normativo incluidas en los diferentes Planes Hidrológicos.

5º. De conformidad con lo anterior, laOrden Ministerial de 13 de agosto de 1999, publicó, en concreto, las determinaciones decontenido normativo(artículo 23) del Plan Hidrológico de Cuenca del Tajo. Artículo que dispuso:

"1. Ladisposición novena.unode la vigente Ley 52/1980ordenaa la Administración adoptar las medidas pertinentes a fin de que,mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, entodo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo, y encomienda al PlanHidrológico del Tajo la determinación de tales excedentes.

Encumplimiento de este mandato, y para la determinación de talesvolúmenes de aguas excedentarias, se ha tenido en cuenta conforme a ladisposición adicional novena. dosde la Ley 52/1980,el criterio básico de proporcionar la máxima seguridad técnica alsuministro de caudales con destino a los usuarios del Tajo,garantizando su atención, sin restricción alguna, con garantía temporaly volumétrica del 100 por 100, y con la adopción de los criterios deseguridad oportunos.

2.Con estos principios, la regla de explotación que se formula consisteen atender permanentemente las demandas del Tajo, sin limitaciónalguna, y determinar en cualquier momento el agua excedentariadisponible restando 240 hectómetros cúbicos a las existencias enEntrepeñas y Buendía en ese momento. En consecuencia, no se podránefectuar trasvases, en ningún caso, cuando las existencias en dichosembalses no superen los 240 hectómetros cúbicos, ni aun en lascondiciones hidrológicas excepcionales previstas en el punto siguiente.Tal agua excedentaria puede ser traspasada, comprobando que en ningúncaso se excede el total anual acumulado para las cuencas del Segura yGuadiana de 650 hectómetros cúbicos, y con propuesta de programación acuenta y riesgo del usuario de aguas trasvasadas.

3. En cuanto a las condiciones hidrológicas excepcionales previstas en elReal Decreto 2530/1985parala elevación por la Comisión Central de Explotación del AcueductoTajo-Segura al Consejo de Ministros de las decisiones de trasvase, seconsidera que se está en tales condiciones cuando, estando plenamentegarantizados los consumos del Tajo sin ninguna restricción, no se puedagarantizar el volumen mínimo necesario para el abastecimiento y riegode socorro en la cuenca del Segura y la derivación para abastecimientoa la cuenca del Guadiana. Técnicamente, esta situación se identificarácuando, a primeros de mes, las existencias embalsadas en el conjunto dela suma de los embalses de Entrepeñas y Buendía (medidas en hectómetroscúbicos) se encuentren por debajo del valor indicado en la tablaadjunta para ese mes.

CUADRO 22

Volúmeneslímite en el macroembalse Entrepeñas-Buendía, por debajo de los cualeslas decisiones de trasvase corresponden al Consejo de Ministros:

En hectómetros cúbicos

Octubre,456. Noviembre, 467. Diciembre 476. Enero, 493. Febrero, 495. Marzo,496. Abril, 504. Mayo, 541. Junio, 564. Julio 554. Agosto, 514. Y,septiembre 472.

4. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión Central de Explotación delAcueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985y 1972/1988, establecerá lasreglas de explotaciónde los embalses con el fin de procurar que no se llegue a lascircunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas.

5. Los volúmenes de existencias indicados en los apartados 2 y 3 anteriores deberánrevisarse al alza, conforme a lo previsto enelartículo 110delReal Decreto 927/1988,si se observase la aparición de circunstancias que así lo aconsejasen.De forma expresa, deberán revisarse inmediatamente cuando la evoluciónde las demandas del Tajo y Guadiana así lo requieran, prioritariamenteen relación a las obras de abastecimiento de la llanura manchega,Ciudad Real y Puertollano, debiendo en todo caso contemplarse a estosefectos tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren losartículos 3,4y5de la Ley 21/1971, como los que resulten por virtud de lo establecido en ladisposición adicional novenade la Ley 52/1980,y los que resulten del otorgamiento de las correspondientes concesionescon cargo a las reservas para aprovechamientos futuros que,dependientes de recursos regulados en cabecera, se recogen en este PlanHidrológico".

Para su mayor claridad, y no obstante la reiteración que implica, de esteartículo 23 debemos destacar dosaspectos:

a) Se señala en su apartado 2 —de conformidad con los apartados 1 y 2 de la DA 9ª de la citadaLey 52/1980— que,"la regla de explotación que se formula consiste en atenderpermanentemente las demandas del Tajo, sin limitación alguna, ydeterminar en cualquier momento el agua excedentaria disponiblerestando 240 hectómetros cúbicos a las existencias en Entrepeñas yBuendía en este momento. En consecuencia, no se podrán efectuartrasvases, en ningún caso, cuando las existencias de dichos embalses no superen los 240 hectómetros cúbicos… Tal agua excedentariapuedeser traspasada, comprobado que en ningún caso se excede el total anualacumulado para las cuencas de Segura y Guadiana de 650 hectómetroscúbicos, y con propuesta de programación cuenta y riesgo de aguastrasvasadas".Y,

b) En su apartado 4, por su parte, se señala que"LaComisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme alas atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y972/1988, establecerá la regla de explotación de los embalses con elfin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicasexcepcionales anteriormente citadas".

6º. Por su parte, laDisposición Adicional Tercera (Trasvase Tajo-Segura) de laLey 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, ratificó el expresado límite de las aguas excedentarias en la cuantía de240 hectómetros cúbicos,al señalar que"Encuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en elartículo 23desu Plan Hidrológico de cuenca, se considerarán aguas excedentariastodas aquellas existencias embalsadas en el conjunto deEntrepeñas-Buendía que superen los 240 hm3. Por debajo de esta cifra nose podrán efectuar trasvases en ningún caso. Este volumen mínimo podrárevisarse en el futuro conforme a las variaciones efectivas queexperimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que segarantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que lastransferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite oimpedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca".

QUINTO .-De lo anterior debemos deducir:

a)Que, como hemos señalado los trasvases del Tajo al Segura son unaposibilidad con un límite anual de 600 Hm3, de los que, solo 400 Hm3 sedestinan a regadío.

(Parámetro irrelevante en el supuesto de autos en el que en modo alguno se alcanzaría dicho límite).

b) Que el órgano competente para la determinación de los trasvases y,en su caso, volúmenes de los mismos, es la Comisión Central deExplotación, con la excepción de las situaciones en las que seproduzcan "condiciones hidrológicas excepcionales",en las que la competencia es asumida por el Consejo de Ministros.

(Parael mes de julio —Cuadro 22 del artículo 23 de la OM de 13 de agostode 1999— el límite mínimo es de 554 hm3, siendo la situación a lacitada fecha de 511 hm3 , por lo que la competencia, en el supuesto deautos, del Consejo de Ministros, no ofrece duda).

c) Que una norma con rango deLey (DA 9ªde laLey 52/1980) dispone (autorizando, por tanto) que la"Administraciónadoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulaciónadecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento,excedentarias de la cuenca del Tajo". Y, una norma de desarrollode la anterior ha atribuido tal competencia, relativa a la adopción delas medidas pertinentes, a la citada Comisión Central, la cual "establecerá la regla de explotación de los embalsescon el fin de procurar que no se llegue a las circunstanciashidrológicas excepcionales anteriormente citadas". Se trata, ensíntesis, de la denominada "Regla de Explotación para la Programaciónde Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la ComisiónCentral de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997, y enla que la Comisión se autoimpone —con la finalidad de garantizar lasprevisiones de futuro— unos determinados límites mensuales en funciónde las existencias embalsadas.

(En consecuencia, que tal Regla, almargen de su carácter técnico, indicativo y orientativo, cuenta con unevidente respaldo legal y, lo que es mas significativo, ha sido deaplicación al supuesto de autos, funcionando como justificación de ladecisión adoptada).

De todo ello debemosconcluir señalando que la actuación del Consejo de Ministros, con baseen el informe aprobado por la Dirección General de Aguas y en el marcode la Propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación, esacorde con la compleja normativa que acabamos de exponer, y de la que,en síntesis, podemos deducir:

a) Que noexiste, para la Cuenca del Segura, un derecho al trasvase de toda elaguas que supere el mínimo excedentario de 240hm3 en los pantanos deEntrepeñas y Buendía.

b) Que sobre dichomínimo pueden establecerse otras reservas para garantizar lasprevisiones de la Cuenca cedente del Tajo, como con reiteración seestablece en la normativa de referencia.

c)Que, obviamente, tales previsiones deben acordarse en un marco deadecuada motivación, para lo que resulta una norma técnicamentecorrecta, orientativa e indicativa la denominada "Regla de Explotaciónpara la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobadapor la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembrede 1997.

Ya ello, se ha adaptado la decisión del Consejo de Ministros.

Bastepara concluir con reiterar lo que venimos señalando desde la STS de 4de marzo de 1996 (y que con posterioridad han reproducido, entre otraslas SSTS de 28 de abril de 1997, 26 de mayo de 1999, 23 de mayo de2001, 25 de noviembre de 2002, 16 de mayo de 2003 y 14 de diciembre de2006 ):

"La Exposición de Motivos de laLey 21/1971dejamuy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuariosde la cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades dedesarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma«que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metroscúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de lacabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase,garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellosseiscientos millones de metros cúbicos». Coherente con estadeclaración, elartículo 1.º establece que «en una primerafasepodrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anualde seiscientos millones de metros cúbicos, caudales reguladosexcedentes procedentes del río Tajo». Es patente, por tanto, que elpropósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podíallevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aun teniendo estecarácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; estosupone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posiblejurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasaraguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a seravalada por la posteriorLey 52/1980, de 16 octubre, sobre Régimeneconómico de la explotación del acueducto Tajo-Segura,cuyoartículo 1.º,al determinar las normas de aplicación, se refiere a «la tarifa deconducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas» desdeuna a otra cuenca, según lo dispuesto en laLey 21/1971, de 19 junio; y en laDisposición Adicional 9.ª.1, añade que «la Administraciónadoptará las medidas pertinentesa fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que setrasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo».No hay duda, pues, de cuál ha sido la intención del legislador, que conesta última interpretación auténtica ha venido a disipar laincertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria".

SEXTO .-No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con elartículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

FALLAMOS

Por todo lo expuesto, la Sala ha decidido:

PRIMERO . Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por laGENERALIDAD VALENCIANAcontra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión defecha 1 de julio de 2005, por el que se decidió que "Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabeceradel Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento depoblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguasprocedentes del acueducto Tajo-Segura"; Acuerdo que declaramos ajustado al Ordenamiento jurídico.

SEGUNDO . No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Asípor esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el ConsejoGeneral del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudenciade este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos,mandamos y firmamosPUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anteriorsentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael FernándezValverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo quecertifico.