El pasado 21 de julio, el Tribunal Supremo ratificó su cambio de rumbo jurisprudencial acerca de la degradación del suelo urbano consolidado. Las nuevas tesis inciden en aspectos muy relevantes del derecho autonómico y afectan de lleno a la coherencia normativa y al principio de seguridad jurídica.
I.- El orden lógico y jurídico
Nuestra tradición atribuía al proceso urbanizador un «orden lógico y jurídico». Primero se urbaniza y luego se edifica, nos recuerda la S TSJ Baleares Nº 958/2004, de 16 diciembre. Solo era posible invertir el orden si se prestaba garantía de que la urbanización no sería desatendida, según prescribieron los Arts. 39 a 41 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto: en suelo urbano sólo podrá edificarse cuando los terrenos adquieran la condición de solar o cuando se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación, de acuerdo con un principio que luego se extendió ampliamente en el derecho autonómico comparado.
Correlativamente, nuestra jurisprudencia vino observando la urbanización como la materialización del proceso urbanístico, que acaba o culmina con su recepción definitiva; la doctrina legal era reacia a concebir procesos urbanísticos sobre suelo ya desarrollado o consolidado por la urbanización. La urbanización, como tal, operaba una sola y primera vez; y, cuando culminaba, dejaba de existir, no era un proceso inacabable en absoluto. La obligación de costear la urbanización, en suelo urbano, sólo alcanzaba a los propietarios de suelo urbano no consolidado (SUNC), cuyos deberes consistían en completar a su costa la urbanización necesaria para que los terrenos alcanzasen, cuando no la tuvieran, la condición de solar: «estos preceptos expresan una verdad elemental del Derecho Urbanístico, que estaba ya sin duda implícita en el propio Texto Refundido de 1976», declaraba solemnemente el Alto Tribunal, al menos desde la S TS de 6 de marzo de 2000.
No cabía pues la descategorización del suelo urbano consolidado por voluntad del planificador, con arreglo al dogma del que todavía se hicieron eco resoluciones como la S TS Nº 1.267/2014, de 16 de junio. Sin embargo, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, ya había establecido los fundamentos que habrían de socavar esa «verdad elemental». Así ocurrió, ciertamente, al eliminar las taxativas clasificaciones del suelo; al exigir al suelo urbanizado la integración «formal y efectiva en la red de dotaciones»; al incorporar entre las actuaciones de transformación urbanísticas, las actuaciones de dotación, incluyendo en éstas el incremento de dotaciones por aumento de edificabilidad; al desterrar el concepto de consolidación del suelo urbano.
II.- Mirando al futuro
La S TS 1.052/2020, de 21 de julio –que aquí comentamos– con la doctrina que ésta viene a ratificar, admite por el contrario que los propietarios del suelo urbanizado sean compelidos a participar en la ejecución de actuaciones de reforma, renovación y dotación, en régimen de equidistribución de beneficios y cargas; que sean obligados a adaptar y actualizar sus instalaciones a las normas legales que, para la edificación existente, les sean aplicables en cada momento, con arreglo a los Arts. 14 y 17 del vigente T.R. de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. El suelo urbano, antes definitivamente y para siempre consolidado, puede resultar de nuevo degradado, quedar pendiente de nuevas consolidaciones, por causas diversas: obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación de los usos característicos, v. gr., eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad. Solo basta, una motivación reforzada en la memoria; la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, «que, además, han de responder a necesidades reales» y, entonces, los límites de la realidad, que constreñían la distinción del suelo consolidado y no consolidado, limitarán su eficacia los casos de primera ocupación, mas no tendrán utilidad alguna frente a las operaciones de regeneración urbana.
La importancia de la S TS 1.052/2020, de 21 de julio, es enorme, porque expande la dinámica del proceso urbanístico, de forma que ya no se detiene en la recepción de las obras, ni en la consolidación paulatina del suelo hasta cubrir las previsiones del plan; sino que sus exigencias podrán imponer que los terrenos se adapten a cargo del propietario, que participa en la adecuación de los terrenos ya urbanizados, de su reforma, de su renovación y de su dotación, y en la actualización de sus instalaciones a las normas legales. Para atemperar los efectos de esta doctrina, el Tribunal Supremo, un tanto pusilánime, matiza en su resolución que el SUNC es un «concepto, en todo caso ya, de escasa relevancia». Sin embargo, el concepto es de enorme relevancia, en la medida en que las clasificaciones urbanísticas siguen siendo compañeras fieles y constantes del urbanismo autonómico
Dice la S TS 1.052/2020, de 21 de julio, que estas actuaciones sobre el suelo urbano en función de su intensidad, podrán consistir «en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (actuación de urbanización) es hacer ciudad –cuenta con un plus cualitativo–, y el incremento de dotaciones (actuación de dotación) es mejorar ciudad, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una ciudad diferente, mientras que la actuación de dotación consigue una ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia».
El cambio de rumbo nos obliga a contemplar el urbanismo desde una perspectiva diferente, pero no desde una perspectiva mejor, pues la seguridad jurídica no queda preservada, ni mucho menos, con una motivación reforzada, sobre la conveniencia de los intereses públicos. El propietario que adquiere el terreno debería conocer el alcance de las cargas y obligaciones a que queda sujeto y, en otro caso, ser indemnizado por las consecuencias negativas que provengan del ius variandi de los poderes públicos.
