En los últimos años hemos contemplado con sorpresa como los políticos se otorgaban medallas atribuyéndose la autoría del nuevo sistema de liberalización de licencias, como si fuese una genialidad que se les hubiera ocurrido a ellos. Nada más lejos de la realidad.
En el año 2.000 los líderes europeos se reunieron en Lisboa con una agenda sumamente ambiciosa, crear el mercado más competitivo. Esto más bien parecía un exceso de euforia dentro de un marco global con economías todopoderosas como la americana, la China, la japonesa o la coreana. Se trataba de impulsar la contratación pública con nuevas directivas, fomentar el empleo en torno a un mercado estable en base al euro, impulsar la sociedad de la información, la excelencia en la educación, etc.
Todo esto se plasma a través de la Directiva del comisario Bolkestein (2006/123/CE) con unos objetivos muy claros, garantizar la libertad de establecimiento y prestación de servicios, garantizar los derechos de los usuarios de esos servicios, la calidad de los servicios y reforzar la colaboración administrativa entre estados. La Directiva condiciona cualquier medida de derecho público que se someta a autorización o licencia a lo que denomina “la Doctrina del triple test”. Es decir, la medida no podrá ser discriminatoria por nacionalidad, debe justificarse exclusivamente por “Razones Imperiosas de Interés General” (RIIG), y deberá ser proporcionada, que no exista una medida mas restrictiva como una comunicación a posteriori.
Las RIIG se convierten en la auténtica “piedra de toque” en torno a la que gira cualquier restricción al derecho a la libertad de prestación de servicios. Ello obligará a muchos profesionales a revisar la extensa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo relativa a las susodichas RIIG.
Lo que subyace, en el fondo, es un nuevo modelo de intervención pública en la economía, en la que los estados miembros carecen de competencia para restringir o condicionar el libre acceso y circulación de los servicios ya que esto forma parte de las libertades económicas que se incardinan dentro del Tratado de Lisboa y la Directiva Bolkestein. No podrán imponer autorizaciones o licencias, ni justificarlas en base a cualquier razón alegada caprichosamente que no sean las RIIG. La Directiva impone un nuevo modelo de relación de la Administración con sus ciudadanos, facilitando el ejercicio de las libertades económicas, eliminando barreras y trámites burocráticos. Lo novedoso es que lo que hasta ahora se había realizado por sectores estratégicos (Luz, hidrocarburos, teléfono correos, etc.) mediante directivas específicas, ahora se plantea de modo generalizado.
La transposición a nuestra normativa interna se llevó a cabo a través de varias leyes de nombres rimbombantes (Ley Paraguas, Ley Omnibus, Ley de Economía Sostenible, etc.).
El Ministerio de Economía y Hacienda en su tarea de adaptación de la normativa española a la Directiva había localizado en colaboración con las comunidades autónomas y la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias) más de 60 normas con rango de ley y más de 2.000 normas de rango inferior susceptibles de ser afectadas.
Fruto de la precipitación se aprovechó la regulación de otras normas que no tenían nada que ver con la materia para regular aspectos concretos, como la regulación del silencio administrativo que se llevó a cabo a través de los arts 23 y 26 del RD Ley 8/2011, 1 julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control de gasto público. Que tras una seria de avatares judiciales por el Tribunal Constitucional deriva en el art 11.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba la vigente Ley del Suelo estatal. Por lo que ahora en el urbanismo podemos decir que con carácter general se ha impuesto definitivamente el silencio negativo en las obras.
Antiguamente se aplicaba el silencio positivo, pero esto era harto difícil de hacerlo valer, porque los Ayuntamientos casi siempre lo recurrían y ello generaba un exceso de litigiosidad que muchas veces acababa siendo favorable a los mismos, por incumplimiento de algún requisito o algún papel que faltaba. Y esto unido a que el medio ambiente y la planificación rústica y urbana se incardinan dentro de las RIIG, hizo que el legislador desde un primer momento lo incluyera dentro del silencio negativo. Por lo que las obras que requieren licencia solo se iniciarán previa concesión de la misma, sin que opere el silencio como ocurría anteriormente.
Pero paradójicamente la Ley del Suelo de Madrid del año 2001, la referencia urbanística de la Comunidad de Madrid (ninguna norma, ningún plan ni ordenanza municipal pueden contradecirla) quedaba fuera de juego de toda esta transposición de normas, de este nuevo lenguaje, se había convertido en una reliquia del pasado. Todas estas novedades introducidas en la legislación estatal y normas de rangos inferiores chocaban frontalmente con la Ley del Suelo del 2.001, haciendo en muchos casos no ya difícil sino imposible el encaje, lo que hacía que el sistema urbanístico de la Comunidad de Madrid chirriase.
Para dar respuesta a ello se elaboro inicialmente, el proyecto de ley de urbanismo y suelo de la Comunidad de Madrid, que llegó casi a estar aprobado definitivamente, pero su discusión se alargó tanto en el tiempo, que la llegada de un nuevo equipo de gobierno a la Comunidad de Madrid hizo que dicho proyecto entrara en vía muerta.
Finalmente, la nueva Ley 1/2020, 8 octubre del Suelo de la Comunidad de Madrid PARA EL IMPULSO Y REACTIVACION DE LA ACTIVIDAD URBANISTICA lleva a cabo esta adaptación. La nueva ley Implica la Simplificación de Procedimientos, la Reducción de los plazos de ejecución, y en definitiva la revitalización de la Economía y la Atracción de Inversión a la Comunidad Autónoma. Se pasa de un régimen en el que todo estaba sujeto a autorización y licencia administrativa (con las demoras que ello suponía) a tener una pluralidad de supuestos en los cuales no resulta necesario obtener esa autorización.
Se suprime la comunicación previa por el abuso que se hacía de ella y el núcleo duro pasa a la Declaración Responsable. Pero la Declaración Responsable puede ser un arma de doble filo. Sin duda será decisivo el Proyecto de Viabilidad Urbanística de la Actuación. Sin olvidar el plazo de 3 meses que tienen los Ayuntamientos para comprobar las declaraciones responsables. ¿Qué pasa si el Ayuntamiento comprueba la incorrección de la declaración responsable? Esto exigirá la intervención de profesionales especializados y multitud de actuaciones no requerirán ningún tipo de comunicación -actuaciones inocuas-. La Doctrina del Triple Test será la que resuelva las discrepancias, constituyendo la auténtica piedra de toque las Razones Imperiosas de interés General.
En esta línea el Ayuntamiento ha dictado La INSTRUCCION 1/2020 del ÁREA DE GOBIERNO Y DESARROLLO URBANO para la adaptación de La Nueva Ordenanza de Tramitación de Licencias a la Nueva Ley del Suelo de Madrid. Describe entre otras muchas cosas, la Documentación necesaria para adjuntar a la Declaración Responsable: el proyecto de ejecución, las hojas de encargo de los agentes intervinientes, justificantes de los depósitos de garantías, proyecto de infraestructuras de telecomunicación, autorización de acometida de saneamiento, estudio básico de salud y seguridad, etc.
El Ayuntamiento de Madrid ha aprobado el pasado 30-09-21 en Junta de Gobierno el proyecto inicial de la Ordenanza de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas de Madrid (OLDRUM), que unifica y simplifica en un solo texto las dos ordenanzas que existen en la actualidad, la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas (OMTLU) y la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas (OEAA). Esta nueva norma, elaborada por el Área de Desarrollo Urbano, que dirige Mariano Fuentes, consta de 83 artículos, bastantes menos que las dos anteriores, simplifica los trámites y reduce la burocracia.
La NUEVA ORDENANZA DE SIMPLICACION DE TRAMITES URBANISTICOS de Madrid que fusiona las dos ordenanzas existentes clarifica los trámites con las nuevas regulaciones de las declaraciones responsables. Suprime los actos comunicados y tan solo quedan: licencias de obras o declaraciones responsables y las obras de poca entidad sin comunicación. Regula la posibilidad, tal y como establece la ley de Madrid, de tramitarse la actividad y las obras en una sola comunicación y abre la puerta al libre uso de los locales para actividades inocuas temporales, lo cual es de agradecer.
Todo esto y mucho más será tratado en el XXV Curso de Urbanismo que organiza la Asociación Española de Abogados Urbanistas que se celebrará en Madrid los días 15, 17, 22 y 24 de noviembre 2021.
