El verano está siendo intensamente productivo en jurisprudencia europea relativa a extranjeros sometidos a procedimientos de expulsión. Junto con la STJUE de 25 de junio comentada en otro trabajo, sobre los motivos que pueden justificar el internamiento en un CIE de un solicitante de asilo, la STJUE que ahora comentamos aborda el posible internamiento de un extranjero sometido a un procedimiento administrativo de expulsión en un centro penitenciario. Sin duda, una cuestión controvertida, respecto de la que la resolución aportada por el TJUE plantea importantes dudas.
Si atendemos a los hechos que dan lugar a la cuestión prejudicial planteada, el interesado era un extranjero que residía en Alemania. El ministerio competente decretó su expulsión a su país de origen y nacionalidad con arreglo al artículo 58a, apartado 1, de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley relativa a la residencia, al trabajo y a la integración de los extranjeros en el territorio federal), de 30 de julio de 2004 (en lo sucesivo, «AufenthG»), debido a que representaba un peligro especialmente grave para la seguridad nacional. El interesado interpuso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), por una parte, recurso contra la orden de expulsión y, por otra, presentó una demanda de medidas provisionales con objeto de que se suspendiera la ejecución de dicha orden. Dicho órgano jurisdiccional desestimó la demanda de medidas provisionales debido a que era probable que cometiese un atentado terrorista en Alemania. A su vez, el Amtsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Civil y Penal de Fráncfort del Meno, Alemania), a solicitud del servicio de extranjería competente, ordenó el internamiento del ciudadano extranjero a efectos de expulsión en un centro penitenciario, con arreglo al artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG. El interesado interpuso recurso de casación contra esta sentencia ante el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Alemania) con objeto de que se declarara la ilegalidad de su internamiento.
En el contexto de este procedimiento y para dilucidar el fondo de lo planteado, la legalidad o ilegalidad de la medida de internamiento en un centro penitenciario en supuestos de expulsión, el tribunal remitente plantea la siguiente cuestión prejudicial: «si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite el internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular a efectos de expulsión en un centro penitenciario, separado de los presos ordinarios, debido a que representa un peligro sustancial para la vida y la integridad física de otras personas o para la seguridad nacional». Varios son los preceptos que permiten al TSJUE dilucidar esta cuestión.
De un lado, el art.16.1 de la Directiva 2008/15 estipula: «Como norma general, el internamiento se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. En los casos en que un Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado y tenga que recurrir a un centro penitenciario, los nacionales de terceros países sujetos al internamiento estarán separados de los presos ordinarios». Por su parte, el art.18.1 del mismo texto normativo, determina que: «En situaciones en que un número excepcionalmente importante de nacionales de terceros países que deban ser retornados plantee una importante carga imprevista para la capacidad de las instalaciones de internamiento de un Estado miembro o para su personal administrativo o judicial, dicho Estado miembro podrá, mientras persista dicha situación excepcional, decidir autorizar períodos más largos para el control judicial que los establecidos en el artículo 15, apartado 2, párrafo tercero, y tomar medidas urgentes con respecto a las condiciones de internamiento que se aparten de las fijadas en el artículo 16, apartado 1, y en el artículo 17, apartado 2».
De otro lado, en cuanto a las previsiones del derecho alemán, el artículo 58a, apartado 1, de la AufenthG, establece que: «La autoridad de mayor rango del Land podrá dictar una orden de expulsión, sin medida previa de expulsión, contra un extranjero sobre la base de un pronóstico fundamentado en hechos, a fin de prevenir un peligro especialmente grave para la seguridad de la República Federal de Alemania o una amenaza terrorista. La orden de expulsión será inmediatamente ejecutiva, sin necesidad de un aviso de expulsión». A su vez, el art.62a, apartado 1, de la AufenthG dispone: «Como norma general, el internamiento a efectos de expulsión se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. En los casos en los que no exista en el territorio federal ningún centro de internamiento especializado o en los casos en que el extranjero represente un peligro sustancial para la vida y la integridad física de otras personas o para bienes jurídicos significativos de la seguridad interior, el internamiento podrá llevarse a cabo en otros centros penitenciarios; en tal caso, los internos a efectos de expulsión deberán permanecer separados de los presos ordinarios. […]».
De acuerdo con el razonamiento que expone el TSJUE en su contestación a la cuestión prejudicial, «la finalidad de la Directiva 2008/115, como se desprende de sus considerandos 2 y 4, consiste en establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, respetando plenamente los derechos fundamentales y la dignidad de las personas afectadas». Por ello, ha de entenderse que «el artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115 autoriza a los Estados miembros, con carácter excepcional y al margen de las situaciones a las que expresamente se refiere el artículo 18, apartado 1, de la citada Directiva, a internar a nacionales de terceros países en situación irregular a efectos de expulsión en centros penitenciarios cuando, por las circunstancias particulares del caso concreto, no puedan cumplir los objetivos perseguidos por dicha Directiva internándolos en centros especializados». Todo ello siempre que el internamiento responda al principio de proporcionalidad y sea el resultado de una decisión individualizada y fundada en criterios objetivos.
Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, los motivos en los que se basa la norma alemana (art.62a, apartado 1, de la AufenthG) para justificar la ejecución del internamiento a efectos de expulsión en un centro penitenciario, guardan relación con el orden público y la seguridad pública. En la medida que dicha amenaza pueda frustrar la ejecución de un procedimiento de expulsión, justifica, con carácter excepcional, la ejecución del internamiento de un nacional de un tercer país a efectos de expulsión en un centro penitenciario, separado de los presos ordinarios, con arreglo al artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115. Es competencia de cada tribunal, la valoración de cada supuesto y el concreto riesgo que implica en relación a los fines de la directiva.
Leída la sentencia, es claro que el resultado final se alinea con la aplicación de la Directiva 2008/115 cuyo articulado se analiza. Sin embargo, no estamos tan seguros que la solución que se alcanza sea igual de respetuosa con los fines de las otras instituciones y procedimientos que se ven afectados por la misma. La finalidad de un centro penitenciario es la de albergar a los internos a los que se aplica la LO 1/79, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. Esto es, internos con causa penal activa, bien preventivos, bien ya condenados; o lo que es lo mismo, internos incursos en un proceso penal o que ya han superado el mismo. En este contexto, permitir el internamiento en un centro penitenciario de extranjeros sin causa penal, por motivo de expulsión administrativa, es altamente dudoso. Las garantías del proceso penal y de uno administrativo son dispares. A su vez, se amalgaman regímenes de internamiento que nada debieran tener que ver el uno con el otro. Si el motivo de internamiento es distinto, por lógica, las condiciones más o menos restrictivas de dicho internamiento, también han de serlo.
Desde hace años, asistimos a una atracción por lo penal que ha absorbido el castigo de conductas que antes recaían en lo meramente administrativo. Parece ahora que esa atracción también se permite para lo eminentemente penitenciario. La restricción de libertad impuesta administrativamente y que tiene lugar en los CIEs ya es de por sí muy criticada en la doctrina. Este paso que el TJUE permite, que una restricción de libertad administrativa se ejecute en un centro penitenciario, destinado a las restricciones de libertad impuestas en el orden penal, lleva necesariamente a profundizar en dichas críticas.
