Con motivo de la próxima transferencia de las competencias penitenciaras al País Vasco (01/10/2021), prevista en el marco legal del Estatuto de Gernika (arts. 10.14 y 12.1), se plantea el interrogante de si es posible separar, claramente, lo que es una transferencia de recursos materiales y medios personales para hacer efectiva la ejecución penitenciaria de las penas impuestas por los Jueces y Tribunales, de lo que es la “política penitenciaria” en la ejecución de tales penas, puesto que la legalidad penitenciaria establecida en la Ley orgánica general penitenciaria 1/79 de 26 de septiembre y su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 190/1996 de 9 de febrero) seguirá en manos del Estado y será la misma para toda España.
1. El alcance de la competencia ejecutiva en materia penitenciaria
La transferencia competencial en materia penitenciaria del Estado a las Comunidades Autónomas está prevista constitucionalmente en el marco del Capítulo III del Título VIII. En el artículo 148 CE, se establecen las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas y en el artículo 149.1 CE, las que son exclusivas del Estado; una de estas competencias exclusiva es la legislación penal y penitenciaria (149.1.6ª); sin embargo, este precepto constitucional silencia la cuestión relativa a la ejecución penitenciaria, que no aparece comprendida en la relación de competencias exclusivas del Estado de dicho artículo 149.1 CE, lo que supone que dicha ejecución penitenciaria puede ser asumida por las Comunidades Autónomas, conforme a lo establecido en el artículo 149.3 CE.
Dado que la legislación penitenciaria (ley orgánica general penitenciaria y su Reglamento de desarrollo) no puede transferirse a las Comunidades Autónomas, por razón de la reserva que hace la Constitución (art. 149.1.6ª), la competencia autonómica en materia de ejecución penitenciaria, solamente, podrá suponer el ejercicio de las siguientes facultades:
La gestión de los establecimientos penitenciarios radicados en el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma, en concreto, “la dirección, organización e inspección de los mismos”, con arreglo a lo que establece el artículo 79 de la Ley penitenciaria. Ello comporta la organización de los necesarios servicios de gestión centralizada en el ámbito de la Comunidad Autónoma y la administración del personal penitenciario.
La ejecución del régimen y tratamiento penitenciario en todos sus aspectos tal como vienen detallados en la Ley General y en el Reglamento penitenciario, “con las garantías y dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las sentencias judiciales”.
El dictado de reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, en desarrollo de la legislación, dicte el Estado. Tales reglamentos pueden referirse a los órganos administrativos que conforman el centro directivo del Gobierno Autonómico, o a los órganos colegiados y unipersonales a los que corresponde la gestión de los centros penitenciarios, o a organismos dependientes de los mismos (por ejemplo, los equivalentes a la Entidad Estatal de Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo). También podrán dictar los manuales de organización o la normativa de régimen interior de cada establecimiento penitenciario en particular, pero no podrán regular derechos y deberes de los internos.
Y, finalmente, la asistencia social y resto de prestaciones asistenciales a los internos, excarcelados y sus familias, tal como establece el artículo 73 y siguientes de la Ley Orgánica General penitenciaria, en desarrollo del párrafo segundo del artículo 1 de dicha Ley.
2. Política penitenciaria versus Legislación penitenciaria
En materia de cumplimiento de las condenas no podemos perder de vista el denominado principio de “individualización científica” (art. 72.1 LOGP), que preside nuestro sistema penitenciario, lo que supone hacer un “traje a medida” para cada interno, cuyo “tallaje” se determina en el momento de la clasificación penitenciaria. Esta decisión administrativa, que permite la aplicación de uno u otro grado de los previstos en el ordenamiento penitenciario (1º grado, 2º grado y 3º grado) admite un amplio margen de discrecionalidad a la hora de valorar las distintas variables que intervienen en este proceso clasificatorio. Esa discrecionalidad se traslada posteriormente al régimen de vida que conlleva cada grado de clasificación, en virtud del denominado principio de flexibilidad del artículo 100.2 del Reglamento penitenciario, que permite adoptar modelos de cumplimiento de la condena, en los que se pueden combinar aspectos característicos de los mencionados grados de clasificación, normalmente, del 2º grado con el 3º grado.
Este modelo penitenciario y, a pasar de la existencia de una legislación penitenciaria exclusiva del Estado, va a permitir al Gobierno Autonómico Vasco disponer de un amplio margen de discrecionalidad para implementar un modelo propio y específico de cumplimiento de la condena, que puede diferir del modelo de ejecución penitenciaria de la Administración General del Estado, sin que ello suponga invadir las competencias estatales, puesto que es posible cumplir la misma Ley y el mismo Reglamento, pero a la vez, avanzar en un modelo penitenciario propio y diferente, que apueste con más intensidad por la reeducación, la resocialización y la reinserción de los reclusos; potenciando regímenes de vida de mayor semilibertad, y alternativas a la privación de libertad, abriendo las puertas a la justicia restaurativa e incentive otros instrumentos específicos de inserción social. En definitiva, apostando por itinerarios individualizados para que cada penado pueda acelerar su vuelta a la sociedad, en las mejores condiciones posibles para vivir en libertad sin tener que volver a incidir en la actividad delictiva.
Para hacer posible este modelo penitenciario propio, el Gobierno Vasco tendrá autonomía para la elaboración de los informes técnicos relativos a los internos de los que dependen decisiones, tales como: la concesión de las progresiones de grado, los permisos de salida, las salidas programadas, la anticipación de la suspensión de la condena para el disfrute de la libertad condicional y la autorización de otros beneficios penitenciarios, en el sentido amplio de la expresión, que supongan acortamiento de la estancia en prisión, siempre claro está, bajo la fiscalización y control de la jurisdicción de vigilancia penitenciaria competente.
