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04/11/2024. 02:02:09
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Duplicidad de procedimientos de reintegro: ¿nulidad o irregularidad? 

Funcionario de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. TAG Diputación de Cádiz (en excedencia).

La concesión y otorgamiento de subvenciones públicas con las más diversas finalidades de estímulo a los particulares para realización de actividades de utilidad pública o interés social, se encuadra dentro de la clásica potestad de fomento, constituyendo el paradigma de las potestades discrecionales. 

Así lo viene afirmando de forma pacífica la doctrina jurisprudencial, si bien con algunos matices, siendo un fiel exponente de cuanto decimos, entre otras, la STS, Sala de lo contencioso de 19 de diciembre de 2013, Rec. 3125/2010, cuando al respecto refiere que: 

“Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala (…) la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones Públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. 

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.  

Por último, la subvención no responde a una “causa donandi”, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un “modus” libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista”.  

Como deriva de lo expuesto, el otorgamiento de subvenciones públicas no responde a decisiones puramente libérrimas, sino que se caracterizan por su carácter modal o acto sujeto a condición, cuya concesión genera para sus beneficiarios una serie de obligaciones para dar cumplimiento a la finalidad de utilidad pública o interés social a la que responde aquélla, siendo que su incumplimiento da lugar a la devolución de lo indebidamente percibido, sin que ello, suponga en puridad la revisión de un acto administrativo en los términos hoy previstos en los arts. 106 y ss LPACA.  

En el sentido expresado, resulta sumamente ilustrativa la STS, Sala de lo contencioso de 28 de enero de 2014, Rec. 428/2011, cuando al respecto refiere que: 

“…la subvención, como atinadamente observa la Administración demandada, es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan.  

Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro”.  

Siendo así que el régimen jurídico básico y general de la potestad de reintegro, y en particular de sus aspectos procedimentales, se contempla en el art. 42 LGS, en los siguientes términos: 

“1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo. 

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.  

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.  

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 de meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.  

5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa”.  

Profundizando en la cuestión que es objeto de análisis, hemos de comenzar señalando que la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo ha sido vacilante, en lo que respecta a los efectos que cabe reputar de un segundo procedimiento de reintegro incoado sin haberse producido el plazo de prescripción del derecho de la Hacienda Pública respectiva a reclamar el reintegro y  sin que se hubiere declarado expresamente la caducidad del primero de ellos, siempre y cuando hubiere transcurrido el plazo normativamente establecido al efecto para resolver y notificar, que conforme al art. 42.4 LGS, lo es de doce meses. 

Siendo así que transcurrido dicho plazo sin el dictado y notificación de la resolución procedente, se produce la caducidad, de forma que la Administración para poder dictar una resolución sobre el fondo está obligada a iniciar un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción (STS, Sala de lo contencioso de 19 de marzo de 2018, Rec. 2054/2017). 

  Por tanto, a los efectos que venimos analizando, resulta de interés y sumamente ilustrativa la STS, Sala de lo contencioso de 23 de enero de 2023, Rec. 4104/2021, que aborda la casuística hasta la fecha existente al respecto, siendo que, apartándose de algunos pronunciamientos previos ciertamente contradictorios, asienta como doctrinal casacional objetiva, la siguiente: 

“A tenor de las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho, hemos de declarar como doctrina de interés casacional que estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente. 

Por otra parte, y de conformidad con lo declarado en las sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida –por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro. 

Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que orden el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior”.  

De manera que, a modo de conclusión, como se colige de lo hasta ahora expuesto, a partir de dicho pronunciamiento del TS, cabe diferenciar dos situaciones que correlativamente llevan aparejadas consecuencias distintas: 

– Si se incoa un nuevo procedimiento de reintegro, sin haber transcurrido el plazo de caducidad del primero, y sin dictar resolución expresa que lo declare concluso, el segundo procedimiento y por tanto la resolución que resulte de la misma sería inválida.  

En tal sentido, como indica la sentencia anteriormente referenciada para tal supuesto es que “…no cabe la existencia de dos procedimientos simultáneos sobre el mismo objeto. Ello atenta, en efecto, contra muchos de los principios que deben presidir la actuación administrativa y que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública enuncia en su artículo 3.1., en particular los de eficacia, simplicidad, transparencia, economía de medios y eficiencia en la asignación de recursos públicos (…)  

En segundo lugar y tal como denuncia la parte recurrente, la apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos, muy particularmente la referida al plazo de caducidad”.  

– En tanto que, en el segundo de los supuestos, la apertura de un segundo procedimiento de reintegro, sin declarar expresamente caducado el primero por el transcurso del tiempo, en principio no conlleva la invalidez del segundo por el mero hecho de no haberse declarado expresamente su archivo por esa sola circunstancia, siempre y cuando, además, no hubiere transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro. 

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