Conforme al régimen jurídico básico y común actualmente contemplado en la ley 39/2015, de 1 de octubre (LPACA), con carácter general, la interposición de un recurso administrativo en cualquiera de sus modalidades, a salvo de que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante, pese a ser la indicada la regla general, en el art. 117 LPACA, se contemplan diferentes alternativas en lo que respecta a la suspensión de la eficacia de actos administrativos con ocasión de la interposición de un recurso administrativo, que son fundamentalmente dos:
1ª. La suspensión de un acto administrativo cuando su ejecución pudiere ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación, o bien cuando se fundamente en la concurrencia en aquel de alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 LPACA, siendo que corresponde acordarla al órgano competente para resolver el recurso, previa ponderación razonada, bien de oficio o a solicitud del recurrente, por lo que en suma, la suspensión se configura en este supuesto con carácter facultativo para el órgano competente, sin perjuicio de la adecuada motivación ya sea para acordarla, ya sea para denegarla (art. 117.2 LPACA).
2ª. La suspensión de la eficacia del acto impugnado automática o ex lege una vez transcurrido el plazo de un mes desde que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre ella, sin que el órgano competente para resolver el recurso haya dictado y notificado resolución expresa al respecto (art. 117.3 LPACA).
Por lo que, efectuada la delimitación, centraremos nuestra atención en el régimen jurídico aplicable a la suspensión contemplada en el art. 117.3 LPACA, puesto que no son pocas las ocasiones en que su aplicación tiende a ser objeto de sobrevaloración en la práctica cotidiana real, siendo que se hace necesario delimitar sus efectos en su justa medida.
Así las cosas, tal como se desprende del propio redactado del actual art. 117.3 LPACA, tal como hemos indicado, se trata de una suspensión automática o ex lege que acaece sin necesidad de que sea objeto de expresa declaración o pronunciamiento, siempre y cuando se den las circunstancias para entenderla realmente producida, esto es, el transcurso de un mes, a computar conforme a las reglas previstas en el art. 30 LPACA para los plazos por meses, desde que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver sobre la suspensión, que cabe considerar que lo será el mismo que para resolver sobre la resolución definitiva del recurso interpuesto, si bien, no se exige que deban simultanearse sendas resoluciones, aunque nada lo impide, siendo factible a efectos prácticos resolver de forma independiente la suspensión interesada a fin de evitar la automaticidad de la suspensión.
A ello hemos de añadir que, se ha considerado que la operativa de la suspensión de la ejecución del acto por transcurrir más de un mes sin que se haya resuelto sobre la suspensión cautelar solicitada, procede aplicarla con carácter supletorio y a falta de regulación específica, en la vía económico – administrativa si así se hubiere solicitado (STSJ Canarias, Sala de lo contencioso de 23 de marzo de 2023, Rec. 246/2021), si bien dicha aplicación supletoria en vía económico – administrativa dista de ser una cuestión pacífica, existiendo otros pronunciamientos que la niegan, cuando se trata de plazos de resolución de solicitudes de suspensión y efectos de su incumplimiento especialmente regulados en la LGT (STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso de 16 de junio de 2023, Rec. 3234/2021).
Y ello sin perjuicio de que, en todo caso, el art. 117.3 LPACA es de aplicación a los recursos administrativos, y no a cualquier otro tipo de escrito o solicitud de los interesados, dado que no cabe otra interpretación, pues de lo contrario, bastaría con que un interesado presentase innumerables peticiones de suspensión contra un acto firme para que éste no pudiese nunca llevarse a debido efecto, perpetuando su suspensión de forma indefinida (STSJ Galicia, Sala de lo contencioso de 11 de noviembre de 2022, Rec. 4243/2022).
Por lo que el único efecto de la solicitud de suspensión del art. 117.3 LPACA con ocasión de la interposición de un recurso administrativo sin que haya sido resuelta por la Administración en el plazo de un mes, es que la ejecución del acto se entenderá suspendido, pero sin que ello suponga un cambio en la situación del legitimado para la interposición de aquel (STSJ La Rioja, Sala de lo contencioso de 29 de mayo de 2023, Rec. 8/2023).
Si bien, ello constituye un notable avance en materia de silencio administrativo, siendo conocida la doctrina jurisprudencial que otorga autonomía a este acto administrativo dentro del procedimiento, al poder producir indefensión al interesado, permitiéndose su impugnación independiente, sin necesidad de esperar a la resolución, lo que aumenta las garantías de los ciudadanos, pues para que se produzca el silencio positivo en la petición de suspensión del acto no será necesario solicitar certificación acreditativa al respecto (STSJ Castilla león, Sala de lo contencioso de 21 de octubre de 2022, Rec. 107/2022).
Ahora bien, desde la interposición de un recurso contencioso administrativo frente a la desestimación por silencio administrativo de un recurso administrativo, solicitando del órgano jurisdiccional la suspensión del acto impugnado, es el Juez quien ostenta la potestad de adoptar la medida cautelar que estime oportuna, conforme a Derecho, lo que hace ceder a la aplicación del art. 117.3 LPACA, en el sentido de que, en caso de acudirse a la vía contenciosa tras desestimación del recurso administrativo por silencio, en modo alguno mantiene la Administración su competencia en relación a la suspensión a que alude el meritado precepto legal (SAN, Sala de lo contencioso de 22 de marzo de 2023).
Siendo que la adecuada interpretación de lo contemplado en los apartados 3 y 4 del art. 117 LPACA, implica que producida la suspensión de la eficacia del acto administrativo por así haberse solicitado con ocasión de la interposición de un recurso administrativo y haber transcurrido el plazo para la resolución expresa sobre la misma, aquella se prolongará después de agotada la vía administrativa hasta que el órgano jurisdiccional competente para tramitar y resolver el ulterior recurso contencioso administrativo en el que se haya solicitado la medida cautelar de suspensión del acto administrativo impugnado en el proceso, se pronuncie en la pieza de medidas cautelares sobre la suspensión interesada.
Sin perjuicio de que, ello no implica en absoluto que el órgano jurisdiccional quede vinculado por el sentido de la suspensión cautelar producida en vía administrativa, ni que los efectos de la misma se prolonguen, al margen de la resolución judicial que se haya dictado en el incidente cautelar, hasta que se dicte sentencia, porque las precitadas normas únicamente disponen que la suspensión administrativa solo se mantendrá hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud de suspensión del acto impugnado (SJCA n.º 2 Logroño de 24 de mayo de 2023, Rec. 157/2022).
Por lo que, en suma, puede concluirse que la suspensión automática o ex lege que se contempla en el art. 117.3 LPACA es una garantía cautelar que únicamente resulta aplicable en fase de recurso administrativo y que se orienta con carácter principal a evitar conductas dilatorias por parte de los órganos administrativos encargados de la resolución del recurso administrativo que haya sido objeto de interposición, siendo su único efecto en caso de acaecer, la suspensión de la eficacia del acto administrativo que constituye el objeto principal de aquél.
