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Blog Administración Pública

27 de Diciembre de 2016

Tania Bernaldo de Quirós

Jefa de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente - Pamplona

La participación de la ciudadanía en la elaboración de normas

Hace pocos días me encargaron la coordinación y la planificación, entre otras tareas, de la elaboración de dos nuevas leyes forales medioambientales.


La primera de las cuestiones que me solicitaron fue un esquema de los trámites que hay que seguir para su aprobación y, además, que concretara cómo debe ser la participación de la ciudadanía en la elaboración de dichas leyes forales. 

Y es que ahora mismo, tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (enlace a post sobre la Ley 39/2015), y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público  (enlace a post sobre la Ley 39/2015) hay que revisar y adecuar a las mismas toda la actividad administrativa. 

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, incorpora a su objeto los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Así, la Ley 39/2015, dedica un título específico a la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

Las principales novedades son:

Por cuanto se refiere al principio de transparencia, la Ley 39/2015 establece que las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.

Para garantizar la participación activa en la elaboración de las normas se prevén dos trámites diferenciados, el trámite de consultas públicas previas y el trámite de audiencia e información pública.

    A) Consultas públicas previas:

    • Se realiza con carácter previo a la elaboración del texto de la norma.
    • A través del portal web de la Administración competente.
    • Objeto: recabar la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
      • a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

        b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

        c) Los objetivos de la norma.

        d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

    • Ejemplo: Normas en tramitación. Trámites de consulta pública previa cerrados

    B) Audiencia e Información pública:

    • Se realiza sobre un proyecto normativo ya redactado.
    • Información pública: se debe publicar el texto en el portal web correspondiente cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas.
    • Audiencia: puede recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

    C) Requisitos:

    • Se debe garantizar la realización de aportaciones y de emitir opiniones.
    • Se debe poner a disposición los documentos necesarios, que deben ser claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

    D) Excepciones: podrá prescindirse de los trámites anteriores en determinados casos:

    • Consultas previas: Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
    • Consultas previas, audiencia e información pública:
      • Sean normas presupuestarias u organizativas.
      • Concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
    • Tramitación urgente: la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria.

Planificación normativa.

  • Se debe aprobar anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
  • Debe publicarse en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.
  • Ejemplos: Aragón, La Rioja, Gobierno Vasco, Junta de Castilla y León.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, a través de la disposición final 3.12 modifica la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y adapta la  iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno a las disposiciones de la Ley 39/2015.

Además, mediante la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales.

Así, la Administración General del Estado ha creado un enlace directo en su sede electrónica a la Participación Pública en Proyectos Normativos.

El trámite de consultas previas, es un trámite que en su gran mayoría las Administraciones autonómicas ya habían incorporado, en cierto modo, en la elaboración y aprobación de sus normas a través de las leyes autonómicas de transparencia, gobierno abierto etcétera.

Por ejemplo, en Navarra, el artículo 44 de la  Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto establece que los  ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar en la elaboración de disposiciones de carácter general mediante la remisión de sugerencias.  Y, a través de la página web de Gobierno Abierto se puede consultar los proyectos normativos en proceso de elaboración y presentar las correspondientes sugerencias.

A pesar de la "buena voluntad" de la Ley 39/2015, y de las distintas leyes de transparencia, participación, etcétera, lo cierto es que mientras no se modifique el TITULO V, DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO del Reglamento del Congreso de los Diputados, puede haberse sometido la propuesta de aprobación de una norma a una fase de consultas previas y  habarse sometido el texto a información pública y, posteriormente, que dicho texto se modifique sin tener en cuenta o en consideración las sugerencias y aportaciones realizadas durante los citados trámites, a través de la presentación de enmiendas.

Por tanto, sin una reforma integral de todo el procedimiento legislativo el principio de transparencia puede quedar en agua de borrajas, como se dice comúnmente por estos lares.


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