1. La protección de la publicidad inmobiliaria está encomendada a los Registradores de la propiedad. Tienen estos la doble consideración de profesionales del derecho y funcionarios públicos. Como funcionarios, son admitidos al ejercicio de la función pública encomendada en virtud de un título administrativo habilitante (admisión). Articulan su quehacer mediante la calificación de los títulos presentados para inscripción y las labores de publicidad. Lo hacen de manera independiente, pues ni están sujetos a instrucciones de la Administración, ni pueden consultar a ésta sobre su concreto ejercicio (Ley Hipotecaria, artículo 18). No se insertan en la estructura administrativa. No están sujetos a una relación jerárquica respecto de la otrora llamada Dirección General de los Registros y Notariado; sólo lo están a sus facultades de inspección y ordenación general del servicio. No perciben por otra parte sus retribuciones con cargo a los presupuestos públicos. Organizan la oficina registral conforme con sus criterios propios y son empleadores de quienes prestan sus servicios en ellas. Son, en síntesis, lo que se ha dado en llamar funcionarios funcionales; sólo en la medida que ejercen las funciones públicas que tienen encomendadas.
2. El régimen de responsabilidad de los daños causados por los Registradores de la Propiedad en el ejercicio de sus funciones está contenido en el artículo 296 y siguientes de la Ley Hipotecaria. Conforme con sus determinaciones, los Registradores responden de esos daños según las reglas de la responsabilidad civil, discutiéndose si se trata de responsabilidad contractual o extracontractual. Su exigencia se sustancia ante la jurisdicción civil. En el mismo sentido se pronuncian los artículos 88.2 y 105.4 de los Reglamentos Generales de Recaudación y de Recaudación de la Seguridad Social.
Frente a la claridad y contundencia de las previsiones de las disposiciones citadas, la doctrina científica (González Pérez, López Medel, etc.), la práctica administrativa y la jurisprudencia (desde la Sentencia del Tribunal Supremo -Sala Tercera- de 22 de marzo de 1995) vienen afirmando, desde hace ya años, que los daños causados por los Registradores de la Propiedad en el ejercicio de sus funciones son reclamables ante la Administración General del Estado con base con arreglo al régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (Ley 40/2015, artículo 32). Alegan que el Registro de la Propiedad es un servicio público; el Registrador, un funcionario público; el acto de calificación, un acto administrativo y, en fin, el registro, un órgano administrativo.
3. El sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas tiene su norma de cabecera en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Pero no se agota en él. Se integra con otros numerosos regímenes especiales, aplicables a determinados ámbitos concretos. El precepto citado tiene carácter de cláusula general, de cierre, que cede ante la existencia de esos regímenes públicos de indemnización específicos. Sólo resulta de aplicación cuando no hay un mecanismo específico. Lo que delimita la aplicación del régimen público de indemnización –tanto general como específico- es la inserción del causante de daño en la organización administrativa. Los causados por quienes no lo hacen aun cuando ejerzan funciones o desenvuelvan actividades públicas –como los concesionarios, los contratistas, los autorizados- se sustancian con arreglo a las reglas de la responsabilidad civil.
4. La inserción doctrinal de la actividad registral en la administrativa operada ha tenido consecuencias en la forma de concebir e incardinar la responsabilidad de los registradores y, en particular, de coordinarla en relación con la patrimonial de la Administración. Tres han sido las formas o interpretaciones dadas:
A) Una considera que el régimen de responsabilidad de los registradores por toda su actuación es el civil, conforme con el artículo 396 de la Ley Hipotecaria. No les resultan aplicables las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por cuanto el régimen establecido en la citada ley tiene la consideración de especial respecto del general contenido en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, habida cuenta la naturaleza administrativa de la función registral y la condición de funcionario público del registrador.
B) Una segunda concepción, diametralmente opuesta a la anterior, afirma que todos los daños causados por los registradores en el ejercicio de sus funciones –cualesquiera que sea su naturaleza- deben ser reclamados por los interesados ante la Administración pública con base en el régimen de responsabilidad patrimonial (Ley 40/2015, artículo 32). Esta interpretación es el resultado de entender que los registradores son –exclusivamente- funcionarios públicos y el registro, un servicio público. Por tanto, las reclamaciones de daños han de formularse ante el Ministerio de Justicia y sustanciarse mediante el procedimiento administrativo previsto para ello. El artículo 296 y siguientes de la Ley Hipotecaria deben entenderse derogados.
C) La tercera forma de articular la responsabilidad de los registradores y la responsabilidad patrimonial de la Administración pública conjuga ambas posiciones. Considera que es preciso distinguir entre dos órganos administrativos -el registrador y el registro- y dos funciones distintas -la de calificación, propia de aquél y las instrumentales o auxiliares, del segundo-. Así lo ha dicho el Consejo de Estado en diversos dictámenes –desde el 940/99, de 21 de octubre de 1999-. Sobre este distingo, se dice que el régimen de responsabilidad civil establecido en la Ley Hipotecaria resulta de aplicación en el caso de daños causados por los registradores en el ejercicio de sus función calificadora –y algunas conexas- y el administrativo en el supuesto de perjuicios irrogados por el funcionamiento del registro de la propiedad.
5. Las posiciones expuestas y sustentadas por la doctrina científica, la práctica administrativa y la jurisprudencia carecen de fundamento legal. Frente a ellas, debe hacerse hincapié en que el régimen establecido en la Ley Hipotecaria (artículo 296 y siguientes) no está derogado, pese a las múltiples ocasiones que el Legislador ha tenido para ello con ocasión de las variadas reformas llevadas a cabo en la norma. Antes al contrario, su contenido está ratificado por las previsiones reglamentarias inicialmente mencionadas. Por consiguiente, ese precepto debe ser aplicado. No cabe orillarlo en virtud de alambicadas concepciones doctrinales. Su ámbito propio está concretamente definido: los daños causados por los registradores en el ejercicio de sus funciones y no meramente los dimanantes de la función calificadora.
Las posiciones que invocan la aplicación del régimen administrativo son fruto de una inadecuada interpretación de los conceptos jurídicos de servicio público, de funcionario público y de órgano administrativo. Y, en fin, el resultado de una periclitada concepción del derecho administrativo como un ordenamiento definido orgánica o subjetivamente –en general como derecho estatutario de las Administraciones Públicas- que no se ajusta a la realidad.
El servicio público puede considerarse subjetiva u objetivamente. De la primera manera, el servicio público se define por ser una actividad desenvuelta por la Administración pública, bien por estar reservada legalmente a su favor (sentido estricto), bien aun cuando no lo está. Uno de sus rasgos caracterizadores es la inserción del prestador en la estructura administrativa, bien de manera directa, bien de modo indirecto (modos indirectos de gestión), quedando sujeto a sus instrucciones y dependencia. Objetivamente, el servicio público es ser una actividad de interés público o de interés general, que puede desenvolverse por los particulares. Esta última circunstancia anuda con la posibilidad –ya muy extendida por influjo del derecho comunitario- de que los particulares ejerzan actividades materialmente administrativas sin integrarse en la estructura administrativa y sin ostentar la condición de vicario administrativo.
Tampoco la noción de funcionario público es única. Como categoría, incluye diversas especies. Desde la del funcionario estricto, caracterizado por prestar servicios profesionales con carácter permanente a la Administración pública y percibir sus retribuciones con cargo a los presupuestos públicos hasta la más lábil, de índole penal, que lo define por el simple ejercicio de las funciones públicas, sin necesidad de vinculación orgánica alguna. Entre ambas, el ordenamiento perfila otras intermedias entre las que se cuenta la de quienes, en virtud de un título administrativo habilitante, ejercen una actividad de interés público sin integrarse en la estructura administrativa.
Por último, la noción de órgano administrativo ha evolucionado trabajosamente hasta configurarse primordialmente como un haz de competencias –objetiva, territorial y jerárquica delimitadas- desenvueltas por un titular que cuenta, en su caso, con unos medios auxiliares para hacerlo, pero siempre insertos en la estructura del Estado.
La función registral no es un servicio público en sentido subjetivo. No está reservada por ley al Estado. Los registradores ejercen una función con independencia (Ley Hipotecaria, art. 18). No se integran en la Administración. No son funcionarios públicos en sentido escrito. Las funciones ejercidas les están atribuidos a ellos mismos y no a un órgano, abstracto, distinto e inexistente, registro. Adquieren la capacidad para ejercerlas en virtud de una habilitación administrativa (la admisión). Pero esta no comporta la transferencia de su ejercicio a su favor desde la Administración sino la adquisición de unas que la ley les reconoce como propias. En otros términos, no son vicarios administrativos –como los concesionarios- sino autorizados en virtud de una específica modalidad de éstas: la admisión.
En síntesis, los registradores ejercen funciones públicas con independencia, en virtud de un título administrativo habilitante –la admisión- que no los incardina en la estructura administrativa. La función de publicidad registral por otra parte no está calificada por ley como servicio público en sentido subjetivo. Faltan pues en ellos los presupuestos, requisitos y condiciones inexcusables para la aplicación del régimen de responsabilidad pública establecido en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. De ahí que queden excluidos de su ámbito de aplicación.
Frente a artificiosas construcciones doctrinales y jurisprudenciales, el imperio de la ley exige su respeto. Y este se concreta en que las reclamaciones de daños causados por los registradores en el ejercicio de sus funciones se deben solventar ante la jurisdicción ordinaria conforme a las reglas de la responsabilidad civil por así establecerlo el artículo 296 y 303 de la Ley Hipotecaria.
